Sentenza n. 1888/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa appellante sosteneva che il Comune fosse obbligato, in base alla convenzione urbanistica del 20 gennaio 2003, alla concessione d’uso di alcune aree comunali destinate a parcheggi, verde attrezzato e fascia perimetrale del Commissariato, e che la concessione edilizia avesse confermato tale obbligo. Deduceva inoltre l’erroneità della sentenza di primo grado nella ricostruzione dell’estensione delle aree interessate e dei rapporti con la Prefettura e la Questura, sostenendo che la mancata concessione delle aree avesse determinato il recesso della Prefettura dall’accordo di locazione dell’immobile. Lamentava anche la tardiva valutazione della proposta di permuta con un terreno di 1.210 mq e l’omessa pronuncia su ulteriori danni, tra cui quelli derivanti dall’indebitamento contratto per la realizzazione dell’immobile, dalle spese di trasformazione e riconversione e dalla percezione di un canone locativo inferiore. Il Comune aveva eccepito la prescrizione e contestato la sussistenza di obblighi convenzionali, dell’inadempimento, del nesso causale e della colpa. In appello l’Amministrazione ha riproposto l’eccezione di prescrizione ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo infondate tutte le censure. Ha anzitutto ritenuto che né la convenzione urbanistica né la concessione edilizia n. 165 del 2003 imponessero al Comune di concedere in uso le aree comunali: la concessione edilizia subordinava espressamente la realizzazione delle opere sulle aree pubbliche all’adozione di un autonomo atto concessorio di competenza del Consiglio comunale. Anche la nota comunale del 14 marzo 2003 chiariva che le opere sulle aree pubbliche erano subordinate all’ottenimento della relativa concessione, senza assumere alcun obbligo di rilascio. Non è stata ravvisata, pertanto, alcuna violazione degli obblighi convenzionali né dei doveri di correttezza e buona fede. Il Collegio ha inoltre escluso che gli accordi tra l’impresa e la Prefettura fossero opponibili al Comune, non essendo stata provata la conoscenza di tali accordi da parte dell’Amministrazione e risultando che la convenzione comunale destinava le aree in questione a parcheggi pubblici. La censura sull’errata individuazione dei mappali è stata respinta perché le tavole progettuali depositate dall’impresa, sulla cui base il Comune aveva deliberato, destinavano proprio tali aree a parcheggi. È stato escluso il nesso causale tra la condotta comunale e il recesso della Prefettura: dagli atti risultava che la Questura aveva richiesto modifiche progettuali, che una variante era stata legittimamente negata per contrasto con la normativa urbanistica e che l’impresa non aveva adempiuto alle ulteriori prescrizioni e ai termini assegnati. Il recesso della Prefettura era quindi riconducibile a una pluralità di inadempimenti dell’impresa e non all’omessa concessione delle aree comunali. Anche la censura relativa alla permuta è stata respinta: nel 2004 il terreno offerto era stato acquistato sotto condizione risolutiva ed era risultato intestato ad altro soggetto; solo dopo la sua effettiva disponibilità il Comune aveva avviato la procedura di variante, poi conclusa con la formalizzazione della permuta nel 2009. Il Collegio ha rilevato, inoltre, che l’impresa avrebbe potuto proporre già dal 2004 un’azione contro il silenzio, ma non lo aveva fatto. Quanto alle ulteriori domande risarcitorie, il Consiglio di Stato ha chiarito che la convenzione urbanistica è assimilabile a un accordo sostitutivo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990 e che le relative controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; il rapporto è regolato, nei limiti della compatibilità, dai principi civilistici sull’inadempimento. Nel caso concreto, tuttavia, non sussistevano né dolo né colpa del Comune: la mancata concessione delle aree rispondeva a esigenze di sicurezza connesse a un interesse pubblico preminente, la permuta riguardava inizialmente aree non disponibili e l’Amministrazione aveva successivamente proceduto alla variante e alla permuta. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate per la complessità e molteplicità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo; il rapporto è regolato, ove non diversamente previsto, dai principi civilistici in materia di inadempimento delle obbligazioni, in quanto compatibili.

  Le controversie sulla formazione, conclusione ed esecuzione della convenzione urbanistica rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa e sono disciplinate dai principi civilistici sull’inadempimento nei limiti della compatibilità con la natura pubblicistica del rapporto.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, d.lgs. 104/2010

  Le controversie che riguardano la formazione, la conclusione e l’esecuzione delle convenzioni urbanistiche rientrano nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

  La norma fonda la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alle convenzioni urbanistiche.

• art. 101, comma 2, d.lgs. 104/2010

  Consente alla parte appellata di riproporre in appello le eccezioni non esaminate nella sentenza impugnata; nel caso concreto l’eccezione di prescrizione è stata riproposta, ma il Collegio ha ritenuto di prescindere dal suo esame perché l’appello era infondato.

• art. 1218 c.c.

  La responsabilità per inadempimento è stata invocata dall’appellante, ma esclusa perché non è stata ravvisata alcuna violazione imputabile al Comune né sotto il profilo oggettivo né sotto quello soggettivo.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  I doveri di correttezza e buona fede integrano il rapporto convenzionale, ma non possono introdurre obblighi non previsti dalla convenzione o dagli atti amministrativi collegati; nel caso concreto non è stata ravvisata una condotta comunale contraria a tali doveri.

• art. 30 c.p.a.

  È stato richiamato dal Comune con riferimento alla prescrizione o decadenza dell’azione risarcitoria; il Consiglio di Stato ha omesso di esaminare l’eccezione, ritenendo l’appello infondato nel merito.

Massime di principio

• Una convenzione urbanistica, in quanto assimilabile a un accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990, è soggetta ai principi civilistici sull’inadempimento nei limiti della loro compatibilità con la natura pubblicistica del rapporto; le relative controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• Una concessione edilizia che subordini la realizzazione di opere su aree pubbliche all’adozione di un autonomo atto concessorio non attribuisce al privato un diritto al rilascio della concessione né comporta l’assunzione, da parte dell’amministrazione, di un obbligo convenzionale in tal senso.
• Gli accordi tra il privato e un’amministrazione diversa da quella titolare delle aree non sono opponibili al proprietario pubblico se non è provata la conoscenza dell’accordo e se gli atti negoziali o progettuali intercorsi con il proprietario pubblico prevedono una diversa destinazione delle aree.
• Il nesso causale tra la condotta dell’amministrazione e il danno da mancata conclusione di un rapporto contrattuale con un terzo è escluso quando il recesso del terzo risulti determinato da autonomi inadempimenti del privato, da prescrizioni tecniche non adempiute o da ulteriori cause indipendenti dalla condotta amministrativa.
• Non viola i doveri di correttezza e buona fede l’amministrazione che non accolga immediatamente una proposta di permuta relativa a un bene non ancora stabilmente disponibile o appartenente, secondo le risultanze disponibili, a un soggetto diverso, quando avvii successivamente la procedura di variante e formalizzi la permuta una volta definite le condizioni giuridiche del bene.
• In un rapporto convenzionale urbanistico, la discrezionale scelta dell’amministrazione di non trasferire al privato aree diverse da quelle originariamente previste non integra dolo o colpa quando sia motivata dalla tutela di un interesse pubblico prevalente e l’amministrazione abbia successivamente dato corso alle soluzioni divenute giuridicamente e amministrativamente praticabili.

Come è indicizzato