Cassazione Civile, Ordinanza n. 31014/2023 del 07/11/2023

Esito

La controversia

Una società concessionaria della gestione di una tratta autostradale, scaduta la convenzione ma ancora impegnata nella gestione interinale e nella realizzazione di interventi di adeguamento per la sicurezza, ha impugnato davanti al giudice amministrativo un provvedimento ministeriale di parziale approvazione di un progetto esecutivo. L'atto amministrativo aveva approvato solo in parte gli interventi e aveva escluso alcuni oneri indicati dalla concessionaria, rideterminando inoltre alcuni prezzi di fornitura e gli oneri di sicurezza. La società sosteneva che i costi degli adeguamenti dovessero essere coperti nel piano economico-finanziario e che l'approvazione ministeriale non fosse espressione di potere autoritativo, ma di un obbligo contrattuale di collaborazione; denunciava anche violazione di principi di ragionevolezza e buon andamento, falsa applicazione di norme del codice dei contratti e della delibera CIPE, eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione. In parallelo era già pendente, davanti al giudice ordinario, una diversa causa tra le stesse parti su pretese relative ad altre opere e ad altro arco temporale, nella quale era stata affermata la giurisdizione ordinaria. Con il presente ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione la società chiedeva di stabilire se la controversia spettasse al giudice ordinario o al giudice amministrativo.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ritenuto ammissibile il regolamento preventivo anche se proposto dall'attrice e nonostante la pendenza di altri giudizi connessi o l'esistenza di una precedente sentenza del Tribunale di Torino sulla giurisdizione, perché la controversia attuale aveva petitum e causa petendi autonomi. Nel merito del riparto di giurisdizione, la Corte ha qualificato la lite come controversia sulla fase esecutiva di una concessione di costruzione e gestione autostradale, relativa all'adempimento delle obbligazioni contrattuali e alla quantificazione dei corrispettivi/costi degli interventi. Ha escluso che il provvedimento di parziale approvazione del progetto esprimesse un potere autoritativo idoneo a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa, trattandosi invece di un sindacato tecnico-giuridico interno al rapporto concessorio. La causa è stata quindi devoluta al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 133, comma primo, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di pubblici servizi opera solo quando la controversia investe l'esercizio di poteri autoritativi; non copre le liti sulla fase esecutiva del rapporto in cui si discuta di adempimento, inadempimento e corrispettivi.

• art. 133, comma primo, lett. e), c.p.a.

  La disciplina richiamata in tema di affidamento non consente di attrarre alla giurisdizione amministrativa le controversie sulla fase esecutiva della concessione di costruzione e gestione, ormai assimilata ai rapporti contrattuali di esecuzione.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  La convenzione concessoria non viene ricondotta a un accordo amministrativo in senso proprio, perché nella materia delle concessioni la distinzione codicistica mantiene separata la giurisdizione sulle controversie esecutive da quella sugli accordi.

• art. 2 della convenzione

  Gli interventi di adeguamento per sicurezza e mantenimento del livello di servizio erano posti a carico del concessionario.

• art. 3 della convenzione

  Il concessionario doveva predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione, da sottoporre al concedente, la cui valutazione non era qualificata come potere autoritativo ma come verifica tecnico-giuridica.

• art. 3 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dalla parte ricorrente quale base normativa della disciplina concessoria; la Corte lo menziona nel quadro della progressiva contrattualizzazione della concessione.

• artt. 165 e 177 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamati dalla ricorrente in sostituzione della disciplina previgente; la Corte li menziona nel contesto della riconduzione della concessione a un rapporto contrattuale.

• artt. 106 e 108 d.lgs. n. 50/2016

  Citati per evidenziare l'avvicinamento della disciplina della concessione a quella dell'appalto, anche quanto a modifiche e risoluzione del contratto.

• art. 14 Codice della Strada

  Richiamato solo come riferimento del piano degli investimenti urgenti e indifferibili per il mantenimento degli standard di sicurezza.

Massime di principio

• Nelle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di costruzione e gestione di opera pubblica, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando il petitum sostanziale consiste nell'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni contrattuali e nelle conseguenti pretese patrimoniali.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di pubblici servizi non si estende alle liti in cui la pubblica amministrazione operi in posizione di parità contrattuale, senza esercitare un potere autoritativo idoneo a modificare unilateralmente il rapporto.
• La qualificazione della domanda non dipende dalla forma processuale scelta dall'attore, ma dalla natura sostanziale della posizione dedotta, dei fatti allegati e del rapporto giuridico fatto valere.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore quando sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, senza che la pendenza di altri giudizi o l'esistenza di decisioni precedenti sul medesimo rapporto impediscano di sollecitare la decisione definitiva della Corte.
• In una concessione di costruzione e gestione, la valutazione del concedente sui progetti di manutenzione o adeguamento, se limitata alla verifica tecnica di necessità, modalità e congruità dei costi, non integra di per sé esercizio di potere autoritativo.

Come è indicizzato