Sentenza n. 379/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare dell'autorizzazione n. 23 per l'esercizio del trasporto passeggeri nel Parco, ha impugnato la determinazione con cui l'Ente Parco ha sospeso il titolo per sette giorni, nonché le successive note comunicative e, ove occorrente, la deliberazione del 14 giugno 2017 posta a base dell'autorizzazione. La sospensione era stata disposta dopo che la Capitaneria di Porto aveva rilevato l'imbarcazione fuori dall'itinerario autorizzato, in sosta alle ore 21:28 presso l'Isola di Spargi, con successivo spegnimento del sistema AIS. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione della legge n. 689/1981, sostenendo che la sospensione costituisse una sanzione amministrativa da irrogare mediante verbale di accertamento, contestazione dell'addebito, contraddittorio e ordinanza-ingiunzione notificata. Con il secondo motivo sono state dedotte la violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione procedimentale, nonché carenze istruttorie e motivazionali, poiché la sola presenza dell'imbarcazione fuori itinerario non avrebbe dimostrato lo svolgimento di attività di trasporto passeggeri e avrebbe potuto dipendere da esigenze diverse, quali manutenzione o rifornimento. In subordine, la ricorrente ha censurato la deliberazione del 14 giugno 2017 per eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta, nella parte eventualmente interpretata come divieto di qualsiasi spostamento dell'imbarcazione fuori dall'itinerario. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 11 della legge n. 394/1991, dello Statuto dell'Ente Parco e della legge n. 241/1990, nonché incompetenza, sostenendo che la disciplina delle attività consentite nel Parco avrebbe dovuto essere contenuta in un regolamento adottato secondo la procedura legislativa prevista, e non in una deliberazione dell'Ente. È stato inoltre domandato il risarcimento di euro 60.000, o della diversa somma accertata, per mancati incassi, danno all'avviamento e all'immagine.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha riunito e respinto i primi due motivi, ritenendo che la sospensione prevista dal punto 2.1, comma 5, lettera b), della deliberazione del 14 giugno 2017 non costituisca una sanzione pecuniaria soggetta alla legge n. 689/1981, ma una misura conformativa collegata all'inosservanza delle condizioni del titolo autorizzatorio. La disposizione prevede infatti, in modo vincolato e automatico, la sospensione di sette giorni in caso di mancato rispetto dell'itinerario autorizzato; l'autorizzazione qualificava espressamente il titolo come temporaneo e subordinato al rispetto di luoghi e fasce orarie predeterminati. La rilevazione della Capitaneria di Porto, autorità terza e tecnicamente qualificata, è stata ritenuta sufficiente a dimostrare il presupposto oggettivo della misura, anche perché la disposizione sanziona il mancato rispetto dell'itinerario senza distinguere tra attività commerciale e mera presenza o sosta dell'unità. La ricorrente non aveva provato che lo spostamento fosse stato previamente comunicato o imposto da avaria, forza maggiore o altra necessità. Quanto alle garanzie procedimentali, il Collegio ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, rilevando che, trattandosi di provvedimento vincolato e predeterminato nella durata, l'eventuale partecipazione della ricorrente non avrebbe potuto modificarne il contenuto. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile sia perché tardivo, essendo stata impugnata solo nel 2023 una deliberazione del 2017, sia per difetto di interesse, poiché la stessa ricorrente aveva chiesto e ottenuto l'autorizzazione sulla base di quella disciplina e continuava a esercitare l'attività nel relativo regime. Il motivo è stato comunque ritenuto infondato nel merito: la deliberazione è stata adottata nell'ambito delle competenze dell'Ente Parco, in attuazione delle sue finalità istituzionali di tutela ambientale e paesaggistica, ed era stata positivamente vistata dal Ministero vigilante. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, poiché la legittimità dell'operato amministrativo escludeva l'ingiustizia del danno. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• punto 2.1, comma 5, lettera b), Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017

  il mancato rispetto degli itinerari accettati al momento del rilascio dell'autorizzazione comporterà la sospensione della stessa per sette giorni, con contestuale formalizzazione di diffida all'esercizio dell'attività

  La disposizione configura una misura vincolata e automatica collegata all'inosservanza delle condizioni dell'autorizzazione, non una sanzione pecuniaria soggetta al procedimento della legge n. 689/1981.

• legge n. 689/1981

  La disciplina non si applica alla sospensione in esame, perché essa non costituisce ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria, ma misura conformativa connessa al titolo autorizzatorio.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non conducono all'annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione delle norme sul procedimento qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La violazione delle regole procedimentali e partecipative non determina l'annullamento della sospensione, poiché la durata e l'applicazione della misura erano predeterminate e l'apporto partecipativo non avrebbe potuto modificarne l'esito.

• art. 11 l. 394/1991

  Il TAR ha ritenuto che l'Ente Parco potesse adottare la disciplina delle autorizzazioni al trasporto passeggeri nell'ambito delle proprie competenze istituzionali, anche nelle more dell'adozione dell'apposito regolamento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria presuppone un danno ingiusto; esclusa l'illegittimità dell'azione amministrativa, non è configurabile il danno risarcibile.

Massime di principio

• La sospensione di un'autorizzazione, quando sia prevista in modo automatico e predeterminato quale conseguenza dell'inosservanza delle condizioni del titolo, costituisce una misura conformativa collegata all'autorizzazione e non una sanzione pecuniaria soggetta al procedimento della legge n. 689/1981.
• Quando il titolo autorizzatorio subordina espressamente l'esercizio dell'attività al rispetto di un itinerario composto da luoghi e fasce orarie determinate, la presenza dell'unità autorizzata in un luogo o orario estraneo all'itinerario integra il presupposto della sospensione, anche se non è provato lo svolgimento, in quel momento, dell'attività commerciale.
• La segnalazione proveniente da un'autorità terza e tecnicamente qualificata, che accerti la presenza dell'unità fuori dall'itinerario autorizzato e lo spegnimento del sistema di tracciamento, può costituire presupposto istruttorio sufficiente per l'applicazione della misura prevista dal titolo, salvo che l'interessato dimostri una causa giustificativa previamente comunicata o riconducibile a forza maggiore.
• La violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale non comporta l'annullamento di una misura vincolata quando sia palese, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• La contestazione della legittimità di una disciplina presupposta è tardiva quando proposta per la prima volta a distanza di anni, in occasione dell'impugnazione di un atto applicativo, e difetta comunque di interesse quando il ricorrente abbia richiesto e ottenuto il titolo autorizzatorio proprio sulla base di quella disciplina e continui a operare nel relativo regime.

Come è indicizzato