Sentenza n. 7098/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato l’ordinanza di demolizione n. 14 del 10 marzo 2023, notificata il 15 marzo 2023, e il diniego di accertamento di conformità del 22 gennaio 2024. Gli interventi contestati riguardavano la fusione del sottotetto al quarto piano con l’appartamento sottostante, l’incremento dell’altezza, la creazione di tramezzature e volumi autonomi, un ampliamento volumetrico stimato dal Comune in 12,99 mc, modifiche della sagoma e delle facciate con nuove aperture e la trasformazione, almeno strutturalmente e funzionalmente, del sottotetto termico in spazio abitativo. In appello ha dedotto: che le opere, valutate singolarmente, fossero manutenzione straordinaria o edilizia libera e richiedessero al più CILA o SCIA, con conseguente applicabilità di una sanzione pecuniaria anziché della demolizione; che il mutamento d’uso fosse incerto e solo potenziale; che la misurazione dell’altezza non avesse considerato correttamente la struttura in legno e dovesse operare la deroga per risparmio energetico; che l’incremento rientrasse nella tolleranza costruttiva del 2%, rapportandolo all’intero fabbricato, o, in subordine, giustificasse la sanzione pecuniaria per asseriti rischi statici; che il condominio dovesse essere coinvolto per le opere incidenti sulle parti comuni; che la risalenza delle opere, la loro realizzazione da parte del dante causa e il tempo trascorso imponessero una motivazione rafforzata. Ha inoltre contestato la valutazione delle prove e il richiamo del TAR a una precedente sentenza relativa al sottotetto, riproponendo le censure formulate in primo grado. Ha chiesto ulteriori accertamenti istruttori.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. La richiesta di ulteriori accertamenti istruttori è stata disattesa perché la causa era sufficientemente istruita sui profili tecnici. Il giudice ha ritenuto che le opere dovessero essere valutate unitariamente: l’incremento volumetrico, l’alterazione della sagoma e delle facciate, le nuove aperture, il collegamento con l’appartamento sottostante e le finiture e gli impianti dimostravano la trasformazione del volume tecnico in spazio abitativo e rendevano necessario il permesso di costruire; non si trattava quindi di manutenzione straordinaria soggetta a SCIA né di edilizia libera. Il mutamento di destinazione poteva essere desunto dalle caratteristiche strutturali e architettoniche dell’immobile senza provare che l’uso abitativo fosse concretamente in corso al momento del sopralluogo. La zona urbanistica B1 non consentiva incrementi di volumi a uso abitativo, sicché l’intervento non sarebbe stato assentibile neppure se il titolo fosse stato richiesto. La prova catastale della preesistenza della scala non era decisiva e non smentiva gli altri elementi; la precedente sentenza del TAR era stata utilizzata solo come riscontro delle difformità, comunque accertate anche autonomamente. Quanto all’altezza, il regolamento edilizio comunale imponeva di misurarla dal piano di calpestio all’intradosso del solaio obliquo, senza detrarre lo spazio sottotrave; inoltre, i parametri del regolamento vigente dal 2022 risultavano comunque superati. La deroga per efficientamento energetico non era applicabile in mancanza della certificazione ufficiale, da produrre ex ante, della riduzione della trasmittanza almeno del 10%. La tolleranza del 2% era superata anche assumendo l’incremento di 8 mc indicato dalla parte, pari a circa il 4% del volume del locale; il parametro andava riferito alla singola unità immobiliare, non all’intero fabbricato. È inoltre inammissibile compensare volumetrie assentite ma non realizzate con successivi incrementi abusivi, che richiedono un autonomo controllo e titolo. La richiesta subordinata di sanzione pecuniaria è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse attuale, essendo la relativa valutazione normalmente effettuabile in fase esecutiva, e comunque infondata: l’eventuale scelta della sanzione alternativa non rende illegittimo l’ordine ripristinatorio e non risultava dimostrato un rischio statico per l’intero edificio. Il proprietario esclusivo delle unità interessate era il destinatario dell’ordine; non occorreva coinvolgere il condominio per interventi realizzati nell’unità privata, anche se ne derivavano effetti sulla facciata o sull’edificio. Infine, l’ordine di demolizione di opere abusive è vincolato e non richiede una motivazione rafforzata per il tempo trascorso o per la non imputabilità dell’abuso all’attuale proprietario; nel caso concreto i lavori risultavano ultimati nel 2017. Condanna dell’appellante alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  A puro titolo esemplificativo si consideri che la creazione di nuovi volumi, così come la modifica di sagoma esterna del fabbricato e delle facciate, l’apertura di finestre, e, non da ultimo, lo stesso mutamento di destinazione del volume, sono tutti interventi rientranti nell’ipotesi prevista dall’art.10, comma 1, lett. c), del T.U edilizia e quindi esigono il titolo edilizio maggiore.

  La creazione di nuovi volumi, le modifiche di sagoma e facciata, l’apertura di finestre e il mutamento di destinazione d’uso descritto in sentenza rientrano tra gli interventi per i quali è necessario il permesso di costruire.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  A maggior ragione si può escludere che le dette opere - che, ripetesi, vanno unitariamente valutate nel loro complesso - potessero rappresentare interventi di edilizia libera, ai sensi dell’art. 6-bis D.P.R. n.380 del 2001, soggetti a semplici comunicazioni.

  Opere che, considerate unitariamente, determinano incremento volumetrico, alterazione della sagoma e mutamento della destinazione d’uso non sono riconducibili all’edilizia libera soggetta a semplice comunicazione.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La mancanza di quest’ultima, pertanto - continua la doglianza in esame - rendeva gli interventi controversi, al più, sanzionabili in via pecuniaria, ai sensi dell’art. 37 del Testo Unico Edilizia, mentre sicuramente non era applicabile la più grave misura ripristinatoria che invece risulta irrogata.

  La norma è riportata quale argomento dell’appellante, non accolto dal giudice, che ha invece qualificato le opere come interventi soggetti a permesso di costruire e ha ritenuto legittima la misura ripristinatoria.

• art. 122 del regolamento edilizio comunale di Striano

  L’art. 122 del vigente regolamento edilizio comunale di Striano prevede un criterio oggettivo per il calcolo dell’altezza dei sottotetti non abitabili realizzati per fini termici, riferendola allo spazio esistente che va dal piano di calpestio all’intradosso del solaio obliquo, che non può superare i 2,70 metri, soglia massima che invece nel caso di specie è stata oltrepassata, per quanto risulta dall’accertamento tecnico dell’ufficio comunale.

  Per i sottotetti non abitabili a fini termici l’altezza va calcolata dal piano di calpestio all’intradosso del solaio obliquo; non è consentito sottrarre la parte sottotrave se il regolamento non prevede tale detrazione.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 102/2014

  In altre parole la norma presuppone che la parte interessata, prima di avviare l’intervento, dia idonea prova, tramite apposita certificazione, degli effetti di risparmio energetico che si propone di ottenere.

  La deroga relativa agli spessori aggiunti per il risparmio energetico presuppone la certificazione ufficiale, da produrre prima dell’intervento, della riduzione della trasmittanza almeno del 10%; non può essere invocata ex post in assenza della documentazione.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Infatti, l’art. 34-bis del D.P.R. n.380 del 2001 riferisce testualmente le tolleranze costruttive assentibili ex post alle singole unità immobiliari, e dunque è infondata la pretesa di parte di rapportare l’intervento che le ha causate al volume dell’intero fabbricato.

  Le tolleranze costruttive sono riferite alla singola unità immobiliare e non possono essere calcolate rapportando l’incremento al volume dell’intero fabbricato. Nel caso concreto, inoltre, l’incremento indicato dalla parte superava comunque il 2% del volume del locale.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Sotto il primo profilo, va osservato che la valutazione in ordine al se applicare o meno la diversa, e alternativa sanzione per equivalente, peraltro rimessa alla discrezionalità tecnica della P.A. può essere esperita (anzi di regola lo è) nella fase esecutiva; il che significa che, al momento in cui si darà concreto avvio al relativo procedimento, la parte potrà (ri)prospettare gli elementi di natura tecnica che sorreggono la richiesta, che dunque potrà, anche successivamente essere accolta.

  La richiesta di applicare la sanzione pecuniaria alternativa può essere valutata nella fase esecutiva e può essere riproposta in quella sede sulla base degli elementi tecnici pertinenti; la sua eventuale accoglibilità non determina, di per sé, l’illegittimità dell’ordine ripristinatorio.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Di conseguenza, in quanto proprietario, egli era ed è il destinatario naturale dell’ordine di demolizione di cui al comma 2 dell’art. 31 TU edilizia.

  L’ordine di demolizione va rivolto al proprietario dell’unità sulla quale sono stati realizzati gli interventi abusivi; l’incidenza indiretta sull’intero edificio non sposta il riferimento del provvedimento dal bene direttamente interessato.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Il sesto motivo d’appello rappresenta che la risalenza delle opere e la circostanza che esse non sono state realizzate dal dante causa avrebbero imposto al comune, anche considerando il tempo trascorso, un onere motivazionale rinforzato.

  Il testo richiama la riproposizione in appello delle domande ed eccezioni, ma non enuncia una specifica interpretazione del comma 2; la decisione di merito non fonda su tale disposizione un principio autonomo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Il terzo motivo d’appello – che richiama il primo motivo di ricorso riproposto anche ai sensi del comma 2 dell’art. 101 c.p.a. - contesta alla sentenza impugnata, e, per essa, al provvedimento ripristinatorio, di essere incorsa in difetto di motivazione per travisamento dei presupposti.

  La disposizione è richiamata per la riproposizione in appello delle censure di primo grado; la sentenza non sviluppa un’interpretazione autonoma della regola processuale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso.

  L’ordine di demolizione di un immobile abusivo privo di titolo è vincolato e non richiede una motivazione sulle ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità, neppure se adottato tardivamente o nei confronti di un attuale proprietario diverso dall’autore dell’abuso.

Massime di principio

• La qualificazione edilizia di una pluralità di opere abusive sul medesimo immobile deve essere compiuta considerando unitariamente l’intervento, il suo impatto e la sua funzione; non è consentito scomporlo artificiosamente per ricondurne singole parti a regimi edilizi meno rigorosi o aggirare i presupposti del titolo necessario.
• La trasformazione di un sottotetto tecnico in volume abitativo può essere desunta dalle caratteristiche strutturali, architettoniche e impiantistiche dell’immobile, senza che occorra provare che l’uso abitativo fosse concretamente in corso al momento del sopralluogo.
• Le tolleranze costruttive dell’art. 34-bis d.P.R. 380/2001 si calcolano con riferimento alla singola unità immobiliare. Non è consentito compensare volumetrie assentite ma non realizzate con successivi incrementi abusivi, i quali richiedono il controllo e il titolo edilizio pertinente.
• La deroga per gli spessori aggiunti per l’efficientamento energetico richiede la prova certificata ex ante del risparmio energetico previsto dalla legge; tale requisito non può essere soddisfatto invocando ex post la finalità energetica dell’intervento.
• Il proprietario esclusivo dell’unità immobiliare direttamente interessata dall’abuso è destinatario dell’ordine ripristinatorio; il condominio non deve essere coinvolto per il solo fatto che l’intervento sulla proprietà esclusiva produca effetti indiretti sulla facciata o sull’edificio.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è vincolato e non richiede una motivazione rafforzata per il tempo trascorso o perché l’attuale proprietario non abbia realizzato l’abuso. La sanzione pecuniaria alternativa può essere valutata nella fase esecutiva, senza che la sua eventuale applicazione renda di per sé illegittimo l’ordine ripristinatorio.

Come è indicizzato