Sentenza n. 15196/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato le nuove regole del CPGA per l’autorizzazione delle docenze in corsi privati, contestando in particolare il limite di 150 partecipanti paganti, i limiti di 40 giornate e 5 ore giornaliere, il computo della correzione degli elaborati, gli obblighi informativi su compensi e diritti d’autore, il divieto di pubblicizzare il nome o l’immagine del magistrato e l’applicazione immediata della disciplina. Ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere, soprattutto per sviamento, illogicità e irragionevolezza, sostenendo che le restrizioni fossero dirette a penalizzare i corsi di maggiori dimensioni e a favorire quelli organizzati dai singoli magistrati. Ha inoltre contestato il diniego di presa d’atto dei podcast, sostenendo che fossero opere dell’ingegno assimilabili a libri e non docenze; i dinieghi delle autorizzazioni per i periodi ottobre 2023-gennaio 2024, febbraio-giugno 2024 e settembre 2024-giugno 2025; e il diniego del 14 gennaio 2026 per il periodo settembre 2025-giugno 2026. Contro il diniego relativo al primo periodo ha denunciato carenza di motivazione e istruttoria, mancato soccorso istruttorio, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e mancata astensione del Presidente del Consiglio di Stato; ha altresì impugnato l’avvio del procedimento disciplinare e la regola che preclude autorizzazioni ai magistrati sottoposti a procedimento disciplinare. Per il periodo febbraio-giugno 2024 ha contestato i rilievi su numero di giornate e ore, correzione degli elaborati, corsi collegati, compensi, pubblicità del nome, documentazione e riscontro alle richieste istruttorie. Per il periodo 2024-2025 ha impugnato il mancato accoglimento della richiesta di considerare i podcast un’attività editoriale autonoma e di escluderne gli utenti dal conteggio dei corsisti. Infine, per l’istanza 2025-2026 ha contestato sia la carenza documentale sia l’uso, quale causa ostativa, della pendenza del procedimento disciplinare, formalmente sospeso.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato in parte inammissibile per carenza di interesse e, per il resto, respinto. Le censure contro le disposizioni regolamentari non applicate nei dinieghi concreti sono state dichiarate inammissibili; le restanti censure sono state respinte. Il TAR ha ritenuto che il limite di 150 corsisti e i limiti di 40 giornate e 5 ore giornaliere non fossero manifestamente illogici o irragionevoli, essendo coerenti con la finalità di contenere l’impegno extra-giudiziario, tutelare la funzione giurisdizionale e prevenire un’indebita immedesimazione tra magistrato ed ente formativo. Ha giudicato legittimi gli obblighi di comunicazione dei compensi, inclusi i diritti d’autore, in funzione antielusiva e il divieto di utilizzare l’immagine del magistrato per promuovere il corso; ha inoltre escluso che la disciplina transitoria avesse interrotto autorizzazioni ancora efficaci. Il primo motivo aggiunto è stato respinto: i podcast esaminati erano registrazioni di lezioni di un corso specificamente rivolto alla preparazione di un concorso, non opere editoriali autonome assimilabili a libri, e richiedevano quindi autorizzazione come attività di docenza. Il secondo motivo aggiunto è stato accolto limitatamente al diniego relativo a ottobre 2023-gennaio 2024, annullato per carenza di motivazione e istruttoria: il ricorrente e l’ente avevano formalmente risposto alle richieste istruttorie e il CPGA avrebbe dovuto valutare tali elementi e indicare puntualmente le condizioni non rispettate. È stata assorbita la restante censura sul diniego; sono state invece dichiarate inammissibili, per carenza di interesse, le domande contro l’avvio del procedimento disciplinare e contro la regola generale sulla preclusione, poiché l’atto di avvio era propedeutico e la pendenza disciplinare non era stata posta a fondamento di quel diniego. Il terzo motivo aggiunto è stato respinto. Il diniego per febbraio-giugno 2024 era plurimotivato e almeno la ragione relativa al superamento dei limiti di giornate e ore è stata ritenuta sufficiente: trattandosi di attività già esaurita quando il CPGA decise definitivamente nel gennaio 2025, occorreva verificarne concretamente lo svolgimento, non bastava l’impegno astratto a rispettare i limiti. Il ricorrente non aveva documentato date e durata delle lezioni né l’eventuale correzione degli elaborati; le ulteriori censure sono state assorbite. Il quarto motivo aggiunto è stato respinto: i podcast erano lezioni asincrone del corso e i loro fruitori andavano computati nel limite dei 150 partecipanti, sicché era legittimo autorizzare l’attività solo entro tale soglia. Il quinto motivo aggiunto è stato accolto e il diniego del 14 gennaio 2026 annullato. Il TAR ha ritenuto provata la produzione della lettera d’incarico, del calendario e della relazione descrittiva, contrariamente a quanto affermato nel diniego; inoltre, poiché il procedimento disciplinare era formalmente sospeso sia quando fu presentata l’istanza sia quando questa fu decisa, non operava in quel caso la preclusione automatica prevista per i magistrati sottoposti a procedimento disciplinare. Le domande autonome di annullamento della disposizione generale e dell’atto di avvio disciplinare sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse attuale. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 108 Cost.

  Tale delibera, quale atto di normazione secondaria, non sarebbe immediatamente lesiva nei confronti del ricorrente, poiché quest’ultimo – al momento della presentazione del ricorso – non aveva formulato istanze di autorizzazione all’attività di docenza ulteriori rispetto a quelle ottenute per gli anni precedenti, che risultavano tuttavia già concluse.

  La sentenza menziona la disposizione quale base della potestà normativa secondaria del CPGA, ma la decisione non fonda su di essa una specifica interpretazione; la legittimità delle regole è valutata alla luce dei limiti del sindacato sulla discrezionalità dell’organo.

• art. 13, secondo comma, n. 3), l. 186/1982

  Tale delibera, quale atto di normazione secondaria, non sarebbe immediatamente lesiva nei confronti del ricorrente, poiché quest’ultimo – al momento della presentazione del ricorso – non aveva formulato istanze di autorizzazione all’attività di docenza ulteriori rispetto a quelle ottenute per gli anni precedenti, che risultavano tuttavia già concluse.

  La disposizione è richiamata tra le basi della potestà regolamentare secondaria del CPGA; la sentenza non ne sviluppa un’autonoma interpretazione.

• art. 2, comma 3, d.P.R. 418/1993

  Tale delibera, quale atto di normazione secondaria, non sarebbe immediatamente lesiva nei confronti del ricorrente, poiché quest’ultimo – al momento della presentazione del ricorso – non aveva formulato istanze di autorizzazione all’attività di docenza ulteriori rispetto a quelle ottenute per gli anni precedenti, che risultavano tuttavia già concluse.

  La disposizione è citata quale fondamento della potestà normativa secondaria del CPGA, senza che la sentenza ne ricavi una regola interpretativa autonoma.

• art. 18, comma 1, lett. c), n. 6), delibera CPGA 18 dicembre 2001, come modificata nel 2023

  Di conseguenza, la scelta del CPGA di utilizzare – quali parametri per contenere l’impegno che il magistrato dedica all’attività accessoria di docenza – non solo il numero massimo di giornate (come già era previsto prima della riforma del 2023), ma anche il numero massimo di studenti per corso, per quanto possa apparire opinabile nel merito, non risulta manifestamente irragionevole o illogica, attesa la descritta relazione oggettiva tra aumento di studenti e aumento dell’impegno richiesto per garantire una docenza di elevata qualità.

  Il limite numerico degli studenti è legittimo se non manifestamente illogico o irragionevole e può essere utilizzato per contenere l’impegno del magistrato e salvaguardare la qualità della docenza, il prestigio della funzione e il carattere accessorio dell’attività.

• art. 18, comma 2, delibera CPGA 18 dicembre 2001, come modificata nel 2023

  Una volta ammessa tale possibilità, infatti, non può essere considerato manifestamente irragionevole che tale limitazione dell’attività avvenga non solo mediante la previsione di un numero massimo di giornate (40) e di studenti (150), ma anche attraverso una contrazione del numero di ore (5) impiegabili a tal fine all’interno di ciascuna giornata.

  Il CPGA può contenere l’impegno extra-giudiziario dei magistrati mediante limiti cumulativi di giornate, partecipanti e ore giornaliere; il limite di cinque ore non è manifestamente irragionevole perché riserva, almeno in astratto, parte della giornata alla funzione istituzionale.

• art. 18, comma 1, lett. c), n. 5), delibera CPGA 18 dicembre 2001, come modificata nel 2023

  Gli obblighi di comunicazione dei compensi che il magistrato percepisce, a qualsiasi titolo, anche di diritto di autore, dallo specifico ente privato che organizza il corso nel quale il magistrato stesso presta attività di docenza hanno una chiara finalità antielusiva.

  Il CPGA può richiedere la comunicazione anche dei compensi corrisposti a titolo di diritti d’autore dall’ente organizzatore, per verificare possibili elusioni del tetto ai compensi o forme di immedesimazione tra docente e corso.

• art. 18 bis, comma 3, delibera CPGA 18 dicembre 2001, come modificata nel 2023

  Tale previsione trova giustificazione nell’esigenza che non vi sia (una apparente) commistione tra il magistrato e l’ente organizzatore del corso e che quest’ultimo non si avvantaggi impropriamente del prestigio della magistratura amministrativa per attirare gli studenti ad iscriversi.

  Il divieto per l’ente di promuovere il corso utilizzando immagine, voce o nome del magistrato è giustificato dall’esigenza di evitare un’apparente commistione e l’indebito sfruttamento del prestigio della magistratura.

• art. 22-sexies, primo comma, ultimo periodo, delibera CPGA 18 dicembre 2001, come modificata nel 2023

  Sarebbe stato, quindi, onere dell’Organo di autogoverno prendere in analisi gli elementi forniti dal ricorrente e valutare se gli stessi fossero idonei, o meno, a soddisfare tutte le condizioni imposte dalla normativa per il rilascio dell’autorizzazione richiesta, esplicitando poi a valle, in modo dettagliato, quali fossero i caratteri e le modalità dell’attività di docenza non conformi alla delibera del 18 dicembre 2001.

  Nel valutare l’istanza e le informazioni istruttorie, il CPGA deve esaminare gli elementi forniti e specificare in modo dettagliato quali modalità dell’attività non soddisfano le condizioni regolamentari; non basta affermare genericamente che il riscontro è inadeguato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Con riferimento all’istanza principale, era pervenuto un preavviso di rigetto (in cui non si faceva alcun riferimento alla mancata risposta alla nota del Segretario generale del 24 gennaio 2024), rispetto al quale erano state formulate analitiche osservazioni, rimaste prive di riscontro sul piano motivazionale.

  La censura di violazione dell’art. 10-bis è riportata come deduzione del ricorrente, ma la sentenza non la decide autonomamente: l’annullamento del diniego è fondato sulla carenza di motivazione e istruttoria.

• art. 51 c.p.c.

  Quanto alla prima ipotesi, secondo consolidati approdi giurisprudenziali, l’“inimicizia grave” cui fa riferimento la norma deve “essere reciproca, trovare fondamento esclusivamente in rapporti personali, derivare da vicende estranee allo svolgimento delle funzioni ed estrinsecarsi in dati di fatto concreti, precisi e documentati”.

  L’obbligo di astensione per grave inimicizia richiede un’avversione reciproca fondata su rapporti personali estranei alle funzioni e dimostrata da fatti concreti, precisi e documentati; non bastano contrasti connessi all’esercizio di funzioni pubbliche.

• art. 6-bis l. 241/1990

  L’art. 6 bis della Legge n. 241/1990 stabilisce, inoltre, un obbligo di astensione “in caso di conflitto di interessi”, corredato dal dovere di segnalare “ogni situazione di conflitto, anche potenziale”.

  Il conflitto potenziale rilevante ai fini dell’astensione deve consistere in circostanze concretamente idonee a evolvere in una situazione tipizzata di conflitto o a compromettere l’indipendenza e l’imparzialità; non è sufficiente una prospettazione astratta.

• art. 4, comma 3, lett. a), delibera CPGA 18 dicembre 2001

  Il tenore testuale della disposizione sub a), nella parte in cui fa riferimento alla “sottoposizione” del magistrato ad un procedimento disciplinare, induce a ritenere che questo procedimento debba essere effettivamente in corso per poter costituire causa automatica di rigetto di un’istanza di autorizzazione all’esercizio di un incarico extra-istituzionale.

  Nel caso esaminato, la preclusione automatica per la pendenza di un procedimento disciplinare non opera durante la formale sospensione del procedimento: la sospensione sterilizza temporaneamente l’effetto ostativo, che non può permanere indefinitamente in una fase di quiescenza.

• art. 34 Cost.

  Quest’ultima previsione persegue invero una finalità diversa, che è quella di avvantaggiare gli studenti meno abbienti, compiendo così un equo bilanciamento tra interessi differenti, tutti rilevanti.

  La previsione che esclude dal conteggio del limite gli studenti gratuiti è collegata alla tutela degli studenti meno abbienti; la sentenza la considera parte di un bilanciamento ragionevole tra interessi rilevanti.

Massime di principio

• Il giudice può impugnare un atto amministrativo generale quando una disciplina ivi contenuta abbia già trovato applicazione nella sua situazione concreta; le censure contro previsioni che non siano state applicate né abbiano prodotto una lesione attuale sono inammissibili per carenza di interesse.
• Nell’ambito della disciplina degli incarichi extra-giudiziari dei magistrati, la fissazione di limiti al numero dei partecipanti, alle giornate e alle ore di docenza rientra nella discrezionalità dell’organo di autogoverno e non è censurabile se, pur opinabile, non risulta manifestamente illogica o irragionevole ed è funzionale a preservare la primazia della funzione giurisdizionale, il prestigio del magistrato e la qualità dell’insegnamento.
• Un contenuto audiovisivo che, per finalità, struttura, contesto di realizzazione e modalità di accesso, costituisce la registrazione di una lezione inserita in un corso specificamente rivolto alla preparazione di un concorso pubblico è attività di docenza soggetta ad autorizzazione, anche se il contenuto è distribuito come podcast e remunerato attraverso diritti d’autore.
• Quando l’amministrazione rigetta un’istanza per insufficienza del riscontro alle richieste istruttorie, deve esaminare le informazioni effettivamente fornite e indicare in modo puntuale quali dati o documenti siano mancanti o inidonei; una motivazione generica, a fronte di risposte formali e documentazione prodotta, comporta l’annullamento per carenza di motivazione e istruttoria.
• Se la domanda di autorizzazione è decisa dopo che l’attività è stata interamente svolta, l’amministrazione può e deve valutarne le modalità concrete e la conformità ai limiti applicabili; l’impegno preventivo a rispettare tali limiti non basta. Il richiedente deve fornire gli elementi di cui dispone, quali date e durata delle attività e numero degli elaborati corretti.
• La preclusione regolamentare all’autorizzazione di incarichi per il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare, nel caso in cui il procedimento sia formalmente sospeso sia alla presentazione sia alla decisione dell’istanza, non opera automaticamente durante la sospensione; la quiescenza del procedimento sterilizza temporaneamente l’effetto preclusivo.

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