Cassazione Civile, Ordinanza n. 19722/2026 del 14/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un rapporto avviato con deliberazione comunale e convenzione del 25 settembre 2000 per la realizzazione e gestione di un parcheggio multipiano e del servizio di sosta. In seguito, con programma attuativo del 2004 e atto consiliare del 31 maggio 2006, alla società fu attribuito anche il diritto di superficie su un’area comunale, poi ceduto con atto notarile. Dopo il fallimento della società, il comune deliberò la decadenza della concessione del servizio pubblico, dispose l’acquisizione dell’area e immetteva il proprio possesso nel parcheggio, ritenendo caducati anche gli accordi negoziali relativi al diritto di superficie. La curatela agì quindi per ottenere un’indennità di occupazione e il risarcimento del danno da ritardata alienazione e perdita di valore del parcheggio. In primo grado le domande furono accolte; in appello il comune ottenne la declatoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, con affermazione della giurisdizione amministrativa. In cassazione il fallimento dedusse: violazione dell’art. 2909 c.c. per avere la Corte d’appello riesaminato questioni coperte dal giudicato del Consiglio di Stato; erronea qualificazione del rapporto come concessione di pubblico servizio anziché concessione di lavori pubblici; violazione delle norme sul riparto di giurisdizione e omessa considerazione del petitum sostanziale, essendo la controversia volta alla tutela di un diritto soggettivo e non di un interesse legittimo; nullità della sentenza per motivazione perplessa o inesistente. Il comune resistette e propose ricorso incidentale limitato alle spese del grado d’appello.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso principale del fallimento. Ha ritenuto fondati il primo e il secondo motivo: la Corte d’appello non aveva considerato il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, che aveva escluso la natura di concessione di pubblico servizio del parcheggio multipiano e aveva qualificato la vicenda come attinente a un’opera privata realizzata su area concessa in superficie; inoltre, alla luce di quel giudicato e della natura del rapporto, la domanda risarcitoria andava ricondotta alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella amministrativa. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il ricorso incidentale del comune è stato dichiarato assorbito per sopravvenuta carenza di interesse. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione, che dovrà riesaminare l’appello e provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato esterno formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato vincola il giudice successivo e impedisce di riesaminare questioni già decise tra le parti.

• art. 19, 2° comma, L. n. 109/1994

  È richiamato per la qualificazione del rapporto come concessione di lavori pubblici nella fattispecie ratione temporis.

• art. 133 c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di pubblici servizi non si estende alle controversie che, per oggetto e fase del rapporto, attengono all'esecuzione di obbligazioni in un rapporto paritetico o a profili già coperti da giudicato.

• art. 103 Cost.

  È evocato come parametro del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.

• art. 952 c.c.

  La proprietà superficiaria del concessionario sul manufatto rileva per qualificare la natura privata del bene e della relativa tutela.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria viene ricondotta alla tutela aquiliana di un diritto soggettivo leso da condotte illegittime del comune.

• art. 360, primo comma, nn. 1, 3 e 4 c.p.c.

  Sono i vizi dedotti in cassazione per censurare il riparto di giurisdizione, la falsa applicazione di norme sostanziali e il vizio di motivazione/nullità della sentenza.

• artt. 91, 112 e 336 c.p.c.

  Richiamati nel ricorso incidentale del comune per le spese processuali; la censura è rimasta assorbita dalla cassazione della sentenza.

Massime di principio

• Il giudicato esterno formatosi su una sentenza passata in giudicato, anche del giudice amministrativo, vincola il giudice successivamente adito e impedisce di ricostruire in modo difforme la natura del rapporto o gli effetti degli atti già scrutinati.
• Nelle controversie relative a convenzioni aventi ad oggetto la costruzione e gestione di un'opera pubblica, la fase successiva alla conclusione della procedura pubblicistica, quando riguarda l'esecuzione delle obbligazioni e l'equilibrio del rapporto, rientra di regola nella giurisdizione del giudice ordinario.
• La giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di pubblici servizi non si estende automaticamente a tutte le pretese collegate al rapporto concessorio: occorre verificare se la domanda investa realmente l'esercizio di poteri autoritativi o, invece, meri diritti soggettivi nascenti da un rapporto paritetico.
• Quando l'oggetto sostanziale della domanda è il risarcimento dei danni derivanti dalla illegittima apprensione o dalla caducazione di un diritto reale o assimilato, la controversia va normalmente ricondotta alla tutela di un diritto soggettivo e alla giurisdizione ordinaria.
• Qualora l'accoglimento del primo motivo comporti il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario sull'intera controversia, gli ulteriori motivi che presuppongono la diversa attribuzione di giurisdizione possono restare assorbiti.

Come è indicizzato