Sentenza n. 327/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La società proponente ha impugnato l’autorizzazione unica e il verbale conclusivo della conferenza di servizi contestando le condizioni sospensive relative: alla verifica di assoggettabilità a VIA delle opere stradali, alla stipula di una convenzione con i Comuni per l’adeguamento della viabilità, alla stipula di una convenzione o al rilascio dell’autorizzazione ANAS per la modifica dell’innesto sulla SS 12 e alla stipula di un disciplinare con il Consorzio di bonifica. Ha dedotto violazione dell’art. 12 d.lgs. 387/2003, del d.m. 10 settembre 2010 e della l. 241/1990, violazione dei principi di legalità, proporzionalità e ragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché perplessità degli atti. In particolare, ha sostenuto che l’autorizzazione unica dovrebbe costituire titolo per costruire ed esercire l’impianto e che non sarebbe legittimo subordinare la sua efficacia a eventi futuri e incerti dipendenti dalla volontà di amministrazioni terze. Il Comune di Concordia sulla Secchia ha impugnato l’autorizzazione unica, il verbale della conferenza di servizi e l’AUA, deducendo l’illegittimo superamento dei propri pareri contrari, carenze istruttorie su localizzazione, viabilità, emissioni odorigene, rumore e traffico, erronea qualificazione del parere ANAS e illegittimità delle condizioni sospensive per mancanza, al momento del rilascio, di un assenso comunale e di un permesso di costruire convenzionato.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi e ha respinto l’eccezione di inammissibilità proposta contro il ricorso della società, chiarendo che la domanda non mirava alla semplice eliminazione delle condizioni con immediata efficacia dell’autorizzazione, ma contestava la legittimità complessiva di una determinazione incompleta, con conseguente necessità di riedizione del potere. Nel merito, ha distinto le prescrizioni dalle condizioni sospensive e ha ritenuto infondate le censure di oscurità: lo screening VIA non costituiva una condizione sospensiva, le condizioni erano distinguibili dalle prescrizioni e la sospensione riguardava sia la realizzazione sia l’esercizio dell’impianto. Ha invece accolto le censure contro le condizioni sospensive. Sebbene tali elementi accidentali siano in astratto ammissibili, essi non possono snaturare la funzione tipica del provvedimento né rimettere a soggetti terzi la decisione sulla concreta fattibilità dell’intervento. Nel caso concreto, le condizioni relative alla viabilità comunale, all’ANAS e al Consorzio di bonifica lasciavano irrisolti profili essenziali di realizzabilità dell’impianto e spostavano la decisione conclusiva dall’autorità procedente agli enti terzi, al di fuori della conferenza di servizi. L’autorizzazione unica avrebbe dovuto definire, positivamente o negativamente, tali aspetti nell’ambito del procedimento unico. È stato quindi disposto l’annullamento parziale dell’autorizzazione, non con la mera caducazione delle condizioni e l’immediata efficacia del titolo, ma con obbligo per ARPAE di riavviare il procedimento e riesercitare il potere sulle questioni rimaste irrisolte, ferme le valutazioni ambientali non contestate. Quanto al ricorso del Comune, il TAR ha respinto le censure relative al superamento dei pareri comunali, ritenendo adeguatamente motivata la decisione della conferenza di servizi; ha escluso l’obbligo di valutare ogni possibile sito alternativo; ha ritenuto approfondita l’istruttoria ambientale su rumore, odori, emissioni e traffico; ha giudicato corretta, o comunque non contraria, la qualificazione del parere ANAS. Ha accolto soltanto la censura relativa alle condizioni sospensive, negli stessi termini già esposti. Entrambi i ricorsi sono stati pertanto accolti parzialmente, con spese compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  “L'autorizzazione di cui al comma 3 ... è rilasciata a seguito di un procedimento unico ... al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate ... Il rilascio dell'autorizzazione comprende, ove previsti, i provvedimenti di valutazione ambientale ... costituisce titolo a costruire ed esercire l'impianto in conformità al progetto approvato”

  L’autorizzazione unica deve concludere il procedimento componendo gli interessi coinvolti e costituisce titolo per costruire ed esercire l’impianto; non può limitarsi a una valutazione astratta di compatibilità ambientale lasciando irrisolti presupposti essenziali di concreta realizzabilità.

• l. 241/1990

  La conferenza di servizi è la sede deputata all’acquisizione e al coordinamento dei pareri, delle intese e degli assensi necessari alla concreta realizzazione del progetto; l’autorità procedente deve definire in tale sede, in senso positivo o negativo, gli aspetti essenziali dell’intervento.

• d.m. 10 settembre 2010

  Il livello di progettazione definitiva previsto per le opere connesse è sufficiente ai fini della valutazione del progetto nell’ambito dell’autorizzazione unica, salva la necessità di definire gli aspetti realmente condizionanti la fattibilità dell’intervento.

• d.lgs. 285/1992

  “Nuovo Codice della Strada”

  La modifica dell’innesto sulla strada statale richiede il titolo o l’assenso dell’ente competente, ma tale profilo non può essere trasformato in una condizione sospensiva che rimetta successivamente a un soggetto terzo la concreta fattibilità dell’impianto, dovendo essere definito nel procedimento autorizzatorio.

• d.P.R. 495/1992

  Le regole sulla classificazione e sulla competenza in materia stradale rilevano nella definizione degli assensi necessari per le opere viabilistiche connesse, senza legittimare una decisione autorizzatoria incompleta.

• d.P.R. 59/2013

  La disciplina dell’autorizzazione unica ambientale non consente di superare l’obbligo di un’istruttoria completa e di una determinazione conclusiva sui presupposti concreti dell’intervento.

Massime di principio

• L’apposizione di condizioni sospensive a un provvedimento autorizzatorio è in astratto ammissibile, in assenza di un divieto legislativo, ma solo se le condizioni non contrastano con la natura e la tipicità dell’atto e non ne negano la funzione propria.
• Nell’autorizzazione unica per impianti energetici, l’autorità procedente deve definire, nell’ambito del procedimento unico e della conferenza di servizi, tutti gli aspetti essenziali della concreta realizzabilità e dell’esercizio dell’impianto, con una decisione positiva o negativa; non può adottare una determinazione limitata alla sola compatibilità ambientale lasciando irrisolti presupposti essenziali.
• È illegittima la condizione sospensiva che rimetta alla volontà successiva di amministrazioni o gestori terzi la decisione sulla concreta fattibilità di opere connesse e indispensabili all’impianto, quando tali soggetti abbiano partecipato alla conferenza di servizi ma non siano titolari del potere di definizione conclusiva del procedimento.
• L’annullamento delle condizioni sospensive illegittime non comporta automaticamente la piena e immediata efficacia dell’autorizzazione unica: quando le condizioni riguardano profili essenziali di fattibilità, l’annullamento impone la riedizione del procedimento e una nuova determinazione dell’autorità procedente.
• La presenza di condizioni sospensive non esclude l’interesse e la lesione attuale dell’amministrazione dissenziente a impugnare l’autorizzazione, soprattutto quando siano contestate le condizioni stesse e il modo in cui il dissenso è stato superato.
• Nel procedimento autorizzatorio di un impianto alimentato da fonti rinnovabili non sussiste, in assenza di una specifica previsione normativa, un obbligo di valutare ogni possibile sito alternativo astrattamente idoneo; una simile pretesa può costituire un aggravio irragionevole del procedimento.

Come è indicizzato