Sentenza n. 7354/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Fastweb ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la disciplina AGCom. In primo luogo ha contestato la declaratoria di inammissibilità del primo motivo, deducendo falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c., contraddittorietà e violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., pur sostenendo la sussistenza di un interesse concreto a contestare regole incidenti sull’organizzazione del servizio. Nel merito ha denunciato irragionevolezza, sproporzione, difetto di motivazione e di istruttoria e sviamento, opponendosi all’interpretazione secondo cui la disciplina impone di rendere direttamente raggiungibile per telefono un operatore umano, senza limitarsi a offrire una prenotazione digitale di ricontatto per il giorno successivo. Ha inoltre riproposto le censure relative all’eccessivo dettaglio e incisività della regolazione: violazione degli artt. 2, comma 12, lett. h) e i), della legge n. 481/1995, della legge n. 249/1997 e delle disposizioni del Codice delle comunicazioni elettroniche indicate in atti; lesione della libertà d’iniziativa economica e della concorrenza, irragionevolezza, sproporzione e carenza di potere in concreto. Le disposizioni contestate riguardavano anche il contatto con un addetto, il messaggio in caso di congestione della rete e gli orari minimi di assistenza telefonica. L’appellante ha prospettato in via subordinata un rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma il rigetto pronunciato dal TAR. Sul primo motivo rileva che, sebbene l’interesse concreto di Fastweb a contestare una disciplina incidente sulla propria organizzazione non fosse in discussione, la censura era stata formulata in termini subordinati alla richiesta di un’interpretazione favorevole delle disposizioni; in ogni caso, il TAR aveva esaminato e respinto il merito, sicché la contestazione della declaratoria d’inammissibilità non conduce a una diversa decisione. Nel merito, la disciplina stabilisce uno standard minimo inderogabile: l’utente deve poter raggiungere direttamente, chiamando un numero dedicato, un operatore umano e ricevere assistenza in tempi ragionevoli e con modalità comprensibili. Il sistema di prenotazione digitale di un ricontatto per una fascia successiva, anche il giorno seguente, non garantisce l’immediatezza e il minor tempo possibile richiesti. L’Autorità non impone uno specifico assetto organizzativo: gli operatori conservano autonomia sulle modalità concrete, purché non siano elusive dello standard, e AGCom deve verificarne in concreto la conformità considerando tempi di risposta, modalità di contatto, semplicità e accessibilità. Le censure di irragionevolezza e sproporzione sono respinte: l’obbligo è stato preceduto da istruttoria e da un’analisi di impatto regolamentare svolta con consultazioni pubbliche e dati sull’utilizzo del canale telefonico; circa il 45% dei contatti ai call center avviene ancora per telefono, che resta essenziale per gli utenti meno digitalizzati. L’obbligo tutela l’utenza, inclusi i soggetti con minore dimestichezza digitale, e impone un sacrificio limitato agli operatori, applicato in modo uniforme. È respinta anche la censura di carenza di potere: la normativa attribuisce all’Autorità la competenza a definire livelli e standard di qualità delle prestazioni, compresa l’assistenza, e il parametro del tempo di risposta dell’operatore umano presuppone la possibilità di un contatto diretto. Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni discrezionali dell’Autorità resta limitato ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento, carenza istruttoria o motivazionale, non ravvisati. I precedenti unionali invocati non escludono la misura, poiché rilevano la disponibilità di un mezzo diretto ed efficace e riguardano anche la fase anteriore alla conclusione del contratto; non sussistono quindi i presupposti per il rinvio pregiudiziale richiesto. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 2, comma 12, lett. h), l. 481/1995

  La invocata legge n. 481 del 1995 attribuisce all’Autorità il compito di emanare le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente (art. 2, comma 12, lett. h).

  La disposizione conferisce all’Autorità il potere di stabilire livelli generali e specifici di qualità dei servizi, e comprende la fissazione di standard relativi alla prestazione di assistenza clienti.

• l. 249/1997

  Inoltre, va ribadito che l’assistenza telefonica rappresenta una specifica prestazione dell’operatore nei confronti dell’utente, tanto che la legge n. 249 del 1997 rafforza tale prerogativa con il mandato di adottare direttive recanti “standard minimi per ogni comparto di attività”.

  La legge rafforza la legittimazione dell’Autorità a fissare standard minimi per i comparti di attività, inclusa l’assistenza telefonica agli utenti.

• art. 98-sexdecies d.lgs. 259/2003

  Vanno parimenti condivise le puntuali difese erariali in relazione alla disciplina codicistica (in specie ex art. 98 sedecies) laddove attribuisce espressamente all’Autorità il compito di definire i parametri di qualità del servizio da misurare tenendo nella massima considerazione le linee guida del BEREC, le quali, non a caso, includono esplicitamente tra i parametri di qualità dell’assistenza clienti il “Response time for operator services”, definito come il tempo che intercorre tra la composizione del numero e l’istante in cui l’operatore umano risponde.

  La disposizione attribuisce all’Autorità la definizione dei parametri di qualità del servizio; il parametro del tempo di risposta dell’operatore umano presuppone un sistema che consenta il contatto telefonico diretto.

• art. 4 d.lgs. 259/2003

  La piena aderenza alle disposizioni codicistiche emerge anche ex art. 4 del codice, che persegue l’obiettivo di garantire un livello di protezione degli utenti finali elevato e uniforme, nonché con le previsioni in materia di accessibilità per gli utenti con disabilità (artt. 98 quaterdecies, 98-quindecies, 98-viciesquater); si conferma che l’obbligo di assistenza telefonica umana risponde a una finalità normativa europea prima ancora che nazionale.

  L’obiettivo di un livello elevato e uniforme di protezione degli utenti finali sostiene l’obbligo di garantire un’assistenza telefonica umana, in coerenza anche con le esigenze di accessibilità.

• art. 98-quaterdecies d.lgs. 259/2003

  La piena aderenza alle disposizioni codicistiche emerge anche ex art. 4 del codice, che persegue l’obiettivo di garantire un livello di protezione degli utenti finali elevato e uniforme, nonché con le previsioni in materia di accessibilità per gli utenti con disabilità (artt. 98 quaterdecies, 98-quindecies, 98-viciesquater); si conferma che l’obbligo di assistenza telefonica umana risponde a una finalità normativa europea prima ancora che nazionale.

  La disposizione è richiamata, insieme alle norme contigue in materia di accessibilità, a sostegno della finalità di tutela degli utenti che sorregge l’assistenza umana.

• art. 98-quinquiesdecies d.lgs. 259/2003

  La piena aderenza alle disposizioni codicistiche emerge anche ex art. 4 del codice, che persegue l’obiettivo di garantire un livello di protezione degli utenti finali elevato e uniforme, nonché con le previsioni in materia di accessibilità per gli utenti con disabilità (artt. 98 quaterdecies, 98-quindecies, 98-viciesquater); si conferma che l’obbligo di assistenza telefonica umana risponde a una finalità normativa europea prima ancora che nazionale.

  La disposizione, menzionata tra quelle in materia di accessibilità, concorre nel ragionamento alla conferma che la tutela degli utenti giustifica l’assistenza telefonica umana.

• art. 98-viciesquater d.lgs. 259/2003

  La piena aderenza alle disposizioni codicistiche emerge anche ex art. 4 del codice, che persegue l’obiettivo di garantire un livello di protezione degli utenti finali elevato e uniforme, nonché con le previsioni in materia di accessibilità per gli utenti con disabilità (artt. 98 quaterdecies, 98-quindecies, 98-viciesquater); si conferma che l’obbligo di assistenza telefonica umana risponde a una finalità normativa europea prima ancora che nazionale.

  La disposizione è richiamata quale previsione di accessibilità che concorre a fondare la tutela degli utenti posta a base dell’obbligo di assistenza umana.

• art. 6, par. 1, lett. c), direttiva 2011/83/UE

  Anche sulla scorta di tali preminenti indicazioni, ciò che rileva è che sia messo a disposizione del consumatore un mezzo di comunicazione atto a soddisfare i criteri di una comunicazione diretta ed efficace, anche diverso da quelli di fornire un numero diretto.

  La disposizione richiede un mezzo di comunicazione diretto ed efficace, ma non impone in assoluto uno specifico canale; nel contesto regolato della controversia, l’assistenza telefonica umana tempestiva è ritenuta coerente con tale criterio.

• art. 100 c.p.c.

  In ogni caso la censura è stata anche affrontata e respinta nel merito, come reso evidente dall’esame del seguente passaggio motivazionale del Tar

  Il giudice dà atto che l’interesse concreto dell’impresa a contestare disposizioni incidenti sulla propria attività sussiste; la questione sulla formulazione processuale della censura non modifica l’esito, poiché il TAR aveva comunque deciso il merito.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Peraltro, se da un canto non è certamente in discussione la sussistenza di un interesse concreto della società rispetto alle previsioni regolatorie, in quanto impattanti sulla stessa predisposizione della complessa attività svolta dall’impresa nel delicato settore di riferimento, dall’altro canto neppure il Tar ha messo in discussione tale interesse, se non – ragionevolmente in termini processuali – rispetto alla stessa formulazione della deduzione.

  La decisione considera la contestazione relativa alla formulazione processuale della censura, ma chiarisce che l’interesse concreto dell’impresa non è stato negato e che il TAR aveva comunque esaminato il merito.

Massime di principio

• Quando un’autorità indipendente è legittimata a fissare livelli e standard qualitativi dei servizi, può imporre standard minimi riferiti a una singola prestazione, purché la misura resti ragionevole e proporzionata agli interessi tutelati.
• La garanzia di assistenza telefonica umana è effettiva solo se l’utente può raggiungere direttamente un operatore mediante chiamata a un numero dedicato; una procedura che imponga di prenotare digitalmente un ricontatto per una fascia successiva non assicura il contatto tempestivo richiesto.
• La fissazione di uno standard minimo di servizio non elimina l’autonomia organizzativa dell’operatore: l’impresa può scegliere le modalità attuative, ma queste non devono eludere il risultato minimo e l’Autorità può verificarne in concreto tempi di risposta, accessibilità, semplicità e comprensibilità.
• La proporzionalità di uno standard regolatorio di assistenza può essere giustificata dall’istruttoria e dall’analisi di impatto, dall’uso ancora significativo del canale telefonico e dalla necessità di non escludere gli utenti meno digitalizzati; l’obbligo è compatibile con la libertà d’impresa se il sacrificio imposto è limitato rispetto al beneficio collettivo.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni discrezionali dell’autorità regolatoria non consente di sostituire una diversa valutazione di merito a quella amministrativa: l’illegittimità ricorre in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti o carenze istruttorie o motivazionali.

Come è indicizzato