Cassazione Civile, Ordinanza n. 05011/2026 del 05/03/2026

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione in relazione a un giudizio instaurato davanti al TAR contro il provvedimento ministeriale che aveva approvato solo parzialmente il progetto esecutivo per interventi di adeguamento di un viadotto, escludendo alcune voci economiche ritenute dovute. La società ha dedotto che la controversia si inserisce nella fase esecutiva di una concessione di lavori pubblici, riguarda il riconoscimento dei costi degli investimenti e il rimborso/rendiconto delle somme sostenute, oltre al mancato riconoscimento della remunerazione contrattuale, e quindi sarebbe devoluta al giudice ordinario; ha inoltre evidenziato che per altre controversie analoghe, relative al medesimo rapporto concessorio, le Sezioni Unite avevano già affermato la giurisdizione ordinaria. Il Ministero si è costituito chiedendo invece la giurisdizione del giudice amministrativo. Il ricorso mira dunque a dirimere il conflitto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sulla domanda di riconoscimento di costi e conseguenti pretesi economici derivanti dall’esecuzione della convenzione concessoria.

La decisione

La Corte ha dichiarato ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione e ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la controversia non investa la fase di affidamento né l’esercizio di poteri autoritativi dell’amministrazione, ma la fase esecutiva del rapporto concessorio, avente a oggetto l’adempimento/inadempimento delle obbligazioni nascenti dalla convenzione e le correlate conseguenze patrimoniali. Ha quindi escluso la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche perché il provvedimento impugnato non esprimeva un potere autoritativo idoneo a incidere unilateralmente sui diritti e obblighi contrattuali, ma una valutazione tecnico-giuridica interna alle pattuizioni convenzionali. Il processo dovrà essere riassunto davanti al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  consente il regolamento preventivo di giurisdizione anche alla parte che abbia ragionevolmente dubitato della correttezza della scelta originaria del giudice adito, purché vi sia un interesse concreto e immediato alla decisione sulla giurisdizione

• art. 10 c.p.a.

  viene richiamato per il rinvio al regolamento preventivo di giurisdizione

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  non ricorre la giurisdizione esclusiva amministrativa quando la lite riguarda la fase esecutiva della concessione e il contenuto delle obbligazioni contrattuali, non l’esercizio di poteri autoritativi

• art. 2, comma 82, d.l. n. 262 del 2006

  richiamato quale base della Convenzione Unica del rapporto concessorio

• art. 11 L. n. 241 del 1990

  la Convenzione non è ricondotta alla figura dell’accordo amministrativo richiamato da tale norma, in quanto la disciplina delle concessioni è distinta da quella degli accordi

• d.lgs. n. 163 del 2006

  richiamato per affermare la progressiva contrattualizzazione della concessione di lavori pubblici e l’unicità della categoria della concessione di lavori

• d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamato per la nozione di concessione e per le cause di modifica e risoluzione analoghe a quelle dell’appalto

• artt. 106 e 108 d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamati come esempi di disciplina delle modifiche e della risoluzione del contratto di concessione

• art. 3, commi 11 e 12, d.lgs. n. 163 del 2006

  richiamati per la qualificazione della concessione come contratto oneroso con corrispettivo consistente nel diritto di gestire l’opera/servizio e, talvolta, in un prezzo

• art. 3, lett. uu) e vv), d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamati per definire la concessione e l’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario

Massime di principio

• Nel regolamento preventivo di giurisdizione la parte che abbia instaurato il giudizio di merito può promuovere il regolamento anche in assenza di un’eccezione di difetto di giurisdizione della controparte, se emergono ragionevoli dubbi sulla correttezza della scelta del giudice inizialmente adito.
• Nelle controversie relative a concessioni di lavori pubblici, il discrimine tra giurisdizione ordinaria e amministrativa dipende dal petitum sostanziale: se la lite attiene all’adempimento o all’inadempimento delle obbligazioni contrattuali e alle conseguenze risarcitorie/patrimoniali, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella materia concessoria richiede l’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione; quando l’amministrazione opera in posizione di tendenziale parità negoziale e svolge valutazioni tecnico-giuridiche interne al rapporto, la controversia resta devoluta al giudice ordinario.
• L’impugnazione di un provvedimento che si limiti ad approvare parzialmente un progetto o a non riconoscere talune voci economiche non basta, di per sé, a radicare la giurisdizione amministrativa se la contestazione riguarda in realtà il contenuto patrimoniale della fase esecutiva della concessione.
• Il giudicato formatosi sulla giurisdizione in una controversia relativa a un determinato periodo o a determinate opere non si estende automaticamente a domande successive, se queste hanno causa petendi e petitum diversi, ancorché inseriti nel medesimo rapporto concessorio.

Come è indicizzato