Sentenza n. 7638/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il professore ha appellato la sentenza del TAR Lombardia, Sezione V, che aveva respinto il ricorso contro la destituzione deliberata dal Consiglio di amministrazione dell’Università il 25 febbraio 2025 e disposta con decreto rettorale. In via preliminare ha contestato la statuizione relativa alla struttura sanitaria convenzionata, sostenendo che fosse stata evocata come controinteressata per gli effetti della destituzione sul distinto rapporto assistenziale, e ha censurato la condanna alle spese in suo favore. Nel merito ha dedotto che l’archiviazione del procedimento disciplinare del 2022, avviato sulla base di questionari anonimi e di segnalazioni non circostanziate, precludesse la riapertura per i medesimi fatti, invocando il ne bis in idem e l’art. 121 del d.P.R. n. 3 del 1957; ha sostenuto che le dichiarazioni raccolte successivamente nel procedimento penale non costituissero elementi realmente nuovi e che l’Ateneo avrebbe potuto acquisirle già nella prima istruttoria. Ha inoltre denunciato la violazione del termine di trenta giorni previsto dall’art. 10, comma 2, della legge n. 240 del 2010 e delle regole di coordinamento tra procedimento disciplinare e penale, richiamando l’art. 117 del d.P.R. n. 3 del 1957 e l’art. 13 del regolamento universitario. Ha contestato l’accertamento dei fatti, la specificità degli addebiti e l’utilizzabilità delle risultanze del procedimento penale; ha lamentato che il Collegio di disciplina avesse aggravato la sanzione rispetto alla proposta rettorale di sospensione per almeno dieci mesi, senza adeguata motivazione circa l’inidoneità di una misura conservativa e la proporzionalità della destituzione. Ha infine richiamato documentazione sopravvenuta relativa al percorso trattamentale in sede penale e alla sospensione di tre mesi disposta dall’Ordine professionale, e ha prospettato un possibile condizionamento mediatico.

La decisione

L’appello è respinto. La documentazione UEPE formata dopo la sentenza di primo grado è acquisibile ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., ma non incide sulla legittimità del provvedimento, da valutare ex tunc; la decisione dell’Ordine professionale è successiva, riguarda un diverso ordinamento disciplinare e non costituisce parametro vincolante. Quanto alla struttura sanitaria, il Consiglio di Stato precisa che la questione riguarda la qualità di controinteressato necessario ex art. 41, comma 2, c.p.a., non la titolarità passiva del rapporto disciplinare. Tale qualità manca perché i provvedimenti impugnati incidono sul rapporto di impiego universitario e le conseguenze sul rapporto assistenziale derivano da autonome determinazioni della struttura; è confermata la statuizione sulle spese di primo grado in suo favore, mentre in appello le spese tra le due parti sono compensate. L’archiviazione del 2022, pur seguita da un’attività istruttoria, non aveva accertato l’insussistenza dei fatti né definito nel merito la responsabilità per episodi individualizzati: era stata disposta allo stato degli atti per mancanza di dichiarazioni nominative e circostanziate. Le successive dichiarazioni acquisite dal fascicolo penale hanno costituito un quadro storico-probatorio qualitativamente diverso, identificando persone, condotte e contesti e consentendo un effettivo contraddittorio; la possibilità astratta di svolgere prima un’istruttoria più ampia non trasforma l’archiviazione in una decisione definitiva. L’art. 121 del d.P.R. n. 3 del 1957 disciplina la riapertura in favore dell’impiegato già sanzionato e non stabilisce una preclusione generale dopo un’archiviazione per insufficienza istruttoria. Per la stessa ragione non ricorre la definizione sostanziale del medesimo fatto richiesta dall’art. 4 del Protocollo n. 7 CEDU né la violazione dell’art. 50 della Carta UE. L’art. 117 del d.P.R. n. 3 del 1957 non è direttamente applicabile ai professori universitari; tuttavia il procedimento era stato validamente sospeso in base all’art. 13 del regolamento universitario, non impugnato. La mera notizia di stampa non documentava ancora l’esercizio dell’azione penale; l’Ateneo ne ebbe conoscenza documentata nel giugno 2024 e sospese il procedimento il 4 luglio. Il termine dell’art. 10, comma 2, della legge n. 240 del 2010 è stato rispettato: la contestazione circostanziata fu formulata il 14 gennaio 2025, il giorno successivo alla comunicazione della sentenza penale definitiva, e la proposta motivata fu trasmessa il 23 gennaio, dieci giorni dopo la cessazione della sospensione. Non è necessario stabilire se il termine sia perentorio o ordinatorio. La sentenza di patteggiamento non è stata utilizzata come prova, in forza dell’art. 445, comma 1-bis, c.p.p.; la responsabilità disciplinare trova autonomo fondamento nelle dichiarazioni acquisite dal fascicolo penale, valutate dal Collegio di disciplina e sottoposte al contraddittorio dell’interessato. Non sussisteva un obbligo generalizzato di riascoltare in sede disciplinare ogni dichiarante; gli addebiti erano sufficientemente specifici per consentire la difesa. La valutazione del nucleo di condotte direttamente riferite dalle specializzande non è manifestamente illogica o travisata. Il Collegio di disciplina poteva discostarsi dalla proposta rettorale e indicare una sanzione più grave, poiché l’art. 10, comma 3, della legge n. 240 del 2010 gli attribuisce una valutazione autonoma sul tipo di sanzione; inoltre, prima del parere conclusivo, era stata esplicitata la possibilità di una misura più grave e non è stata individuata una concreta attività difensiva preclusa. La destituzione è adeguatamente motivata: il parere valorizza reiterazione, abuso del ruolo docente e della posizione apicale, asimmetria del rapporto, natura delle condotte e loro inserimento nel contesto formativo e clinico, concludendo per l’inidoneità a proseguire la funzione. Tale giudizio rende comprensibile perché una sospensione temporanea non fosse sufficiente e non comporta integrazione postuma della motivazione. La minore gravità riconosciuta in sede penale non determina automaticamente la graduazione della sanzione disciplinare, che tutela anche la compatibilità con la funzione docente. Le produzioni sopravvenute e la risonanza mediatica non dimostrano l’illegittimità o lo sviamento del potere. L’appellante è condannato a rifondere all’Università 6.000 euro, oltre accessori, per le spese del grado; spese compensate con la struttura sanitaria e nulla disposto nei confronti del Ministero non costituito.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La relazione conclusiva dell’U.E.P.E. del -OMISSIS- costituisce documento formatosi successivamente alla pubblicazione della sentenza appellata e, sotto tale profilo, la sua mancata produzione in primo grado non è imputabile all’appellante. La produzione può, pertanto, essere acquisita ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., fermo restando che la sua rilevanza deve essere apprezzata in relazione all’oggetto del presente giudizio, che concerne la legittimità di un provvedimento disciplinare adottato il -OMISSIS- sulla base della situazione di fatto e di diritto allora esistente.

  La produzione in appello di un documento formatosi dopo la sentenza di primo grado è ammissibile quando la mancata produzione anteriore non sia imputabile alla parte; la rilevanza del documento resta circoscritta all’oggetto del giudizio e non consente di mutare il parametro temporale di legittimità del provvedimento.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Tale qualità, tuttavia, non ricorre, presupponendo che dall’atto impugnato derivi al soggetto un vantaggio diretto, attuale e giuridicamente qualificato, destinato a essere immediatamente inciso dall’eventuale annullamento.

  La qualità di controinteressato necessario richiede un vantaggio diretto, attuale e giuridicamente qualificato derivante dall’atto impugnato e suscettibile di essere immediatamente inciso dal suo annullamento; conseguenze mediate da autonome determinazioni di un altro soggetto non bastano.

• art. 121 d.P.R. n. 3/1957

  La disposizione disciplina la riapertura, in favore dell’impiegato già sanzionato, del procedimento definito con l’applicazione di una sanzione, quando sopravvengano prove tali da giustificare il proscioglimento o una misura meno grave. La previsione non detta una regola generale secondo cui qualsiasi procedimento concluso con archiviazione per insufficienza istruttoria consumerebbe definitivamente il potere disciplinare.

  La norma riguarda la riapertura favorevole di un procedimento concluso con una sanzione e non preclude in via generale un nuovo esercizio del potere disciplinare dopo un’archiviazione disposta per insufficienza del materiale istruttorio.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Anche a prescindere dalla questione della riconducibilità della presente sanzione disciplinare alla “materia penale” in senso convenzionale, il divieto sancito dall’art. 4 del Protocollo n. 7 alla CEDU presuppone una precedente definizione definitiva del medesimo fatto con una decisione avente contenuto sostanziale di assoluzione o condanna.

  Il divieto di un secondo giudizio presuppone una precedente decisione definitiva sul medesimo fatto con contenuto sostanziale di assoluzione o condanna; un’archiviazione motivata dall’insufficienza del quadro istruttorio e adottata allo stato degli atti non integra tale presupposto.

• art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Per la medesima ragione non è ravvisabile, nei termini dedotti, una violazione dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

  Nel caso concreto l’archiviazione disciplinare per insufficienza istruttoria non costituisce una precedente definizione sostanziale idonea a impedire il successivo procedimento, secondo la medesima ragione applicata al divieto di bis in idem convenzionale.

• art. 117 d.P.R. n. 3/1957

  Il Collegio ritiene di aderire all’indirizzo (Cons. Stato, sez. VII, 4 giugno 2024, n. 4920), specificamente riferito ai professori universitari, secondo cui l’art. 117 del d.P.R. n. 3 del 1957 non trova ad essi diretta applicazione.

  La regola dell’art. 117 sulla sospensione del procedimento disciplinare in pendenza del procedimento penale non si applica direttamente ai professori universitari; resta tuttavia possibile che la sospensione operi in forza di una distinta disciplina regolamentare d’Ateneo.

• art. 13 del Regolamento di funzionamento del Collegio di disciplina

  Il procedimento era stato formalmente posto in stato di quiescenza il 4 luglio 2024 e il comma 2 della disposizione regolamentare stabiliva che esso dovesse essere ripreso, «entro i termini di legge», dal momento della comunicazione della sentenza penale definitiva.

  La disposizione regolamentare applicabile collega la ripresa del procedimento disciplinare sospeso alla comunicazione della decisione penale definitiva; durante la sospensione non può maturare una decadenza per il mancato compimento di un atto appartenente alla sequenza procedimentale sospesa.

• art. 10, comma 2, legge n. 240/2010

  Non è necessario prendere posizione, ai fini della presente controversia, sulla natura ordinatoria o perentoria di tale termine. Anche assumendone, secondo la prospettazione più favorevole all’appellante, la natura perentoria, esso risulta rispettato.

  Il termine di trenta giorni per la trasmissione degli atti al Collegio decorre dalla conoscenza dei fatti e, nella fattispecie, è stato rispettato anche assumendone la natura perentoria, tenuto conto della sospensione regolamentare e della ripresa a seguito della comunicazione della sentenza penale definitiva.

• art. 445, comma 1-bis, c.p.p.

  Ai sensi dell’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., la sentenza pronunciata ai sensi dell’art. 444 c.p.p. non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nel giudizio disciplinare. Ne consegue che né la responsabilità disciplinare né la gravità delle condotte possono essere desunte dalla sentenza penale in quanto tale.

  La sentenza di applicazione della pena su richiesta non può provare la responsabilità disciplinare né la gravità delle condotte; l’amministrazione può però acquisire e valutare autonomamente gli atti istruttori formatisi nel procedimento penale, se sottoposti al contraddittorio.

• art. 10, comma 3, legge n. 240/2010

  L’art. 10, comma 3, della legge n. 240 del 2010 attribuisce al Collegio il compito di esprimere il proprio parere sulla proposta del Rettore sia in relazione alla rilevanza disciplinare dei fatti sia «in relazione al tipo di sanzione da irrogare».

  Il Collegio di disciplina valuta autonomamente il tipo di sanzione e non è vincolato alla misura proposta dal Rettore; può quindi indicare una sanzione più grave, purché la scelta sia preceduta da un contraddittorio effettivo e adeguatamente motivata.

• artt. 87-89 r.d. n. 1592/1933

  La Corte costituzionale, con sentenza n. 128 del 2026, ha a sua volta ricostruito gli artt. 87-89 del r.d. n. 1592 del 1933 nel senso che, per gli illeciti disciplinari più gravi, l’ordinamento consente una graduazione crescente tra sospensione e sanzioni espulsive, la cui applicazione dipende dalla gravità della concreta condotta; la stessa Corte ha ribadito, in termini generali, la necessità del controllo di ragionevolezza e proporzionalità delle sanzioni amministrative.

  Per gli illeciti disciplinari più gravi è prevista una graduazione tra sospensione e sanzioni espulsive, da determinare in rapporto alla gravità concreta della condotta; la scelta della misura massima è soggetta a controllo di ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità delle persone interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante e delle altre persone fisiche menzionate nella sentenza, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a consentirne l’identificazione.

  La disposizione è applicata per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle persone fisiche menzionate, a tutela dei loro diritti e della loro dignità.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità delle persone interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante e delle altre persone fisiche menzionate nella sentenza, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a consentirne l’identificazione.

  Le disposizioni sono richiamate a fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità e degli altri elementi identificativi presenti nella sentenza.

Massime di principio

• Un’archiviazione disciplinare adottata per insufficienza del quadro istruttorio e allo stato degli atti non equivale a un accertamento definitivo dell’insussistenza dei fatti né consuma necessariamente il potere disciplinare. Il successivo esercizio del potere può fondarsi su dichiarazioni nominative e circostanziate che individualizzino episodi, persone e contesti e consentano un effettivo contraddittorio, anche quando vi sia continuità con fatti genericamente segnalati in precedenza.
• La sentenza di applicazione della pena su richiesta non può essere utilizzata come prova nel procedimento disciplinare ai sensi dell’art. 445, comma 1-bis, c.p.p.; ciò non impedisce all’amministrazione di acquisire gli atti istruttori del procedimento penale e di valutarli autonomamente, purché siano sottoposti al contraddittorio dell’incolpato.
• La specificità della contestazione disciplinare va apprezzata in relazione alla concreta possibilità di difendersi: non è richiesta la precisione cronologica propria dell’imputazione penale se la descrizione individua sufficientemente le persone, la natura dei comportamenti e il contesto. Non sussiste un obbligo generalizzato di ripetere in sede disciplinare tutte le audizioni già svolte in altra sede quando il materiale sia autonomamente valutato e la difesa possa contestarlo.
• Nel procedimento disciplinare dei professori universitari, il Collegio di disciplina non è vincolato al tipo di sanzione proposto dal Rettore e può proporre una misura più grave. La scelta della sanzione espulsiva deve però rendere comprensibile la connessione tra fatti, disvalore rispetto alla funzione e incompatibilità con la prosecuzione del rapporto; non sono necessarie formule sacramentali o l’esame separato di ogni sanzione minore se tale ragione emerge univocamente dalla motivazione complessiva.
• La legittimità della destituzione va valutata ex tunc sulla base dei fatti e delle ragioni disponibili quando il provvedimento fu adottato. Sanzioni successive di altri ordinamenti disciplinari e sviluppi personali successivi non costituiscono, di per sé, prova dell’illegittimità originaria o un parametro vincolante per graduare la sanzione universitaria.
• La qualità di controinteressato necessario richiede un vantaggio diretto, attuale e giuridicamente qualificato derivante dall’atto impugnato e immediatamente inciso dal suo eventuale annullamento; non basta che l’atto produca conseguenze su un rapporto distinto, quando queste dipendano da autonome determinazioni del soggetto evocato.

Come è indicizzato