Cassazione Civile, Ordinanza n. 13333/2026 del 08/05/2026

Esito

La controversia

La controversia trae origine da una delibera sanzionatoria della Banca d'Italia che aveva applicato a un ex consigliere di amministrazione di un istituto bancario una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 163.000 per carenze nell'organizzazione, nella gestione dei rischi, nei controlli interni e nel governo societario della banca, con particolare riguardo all'assetto del gruppo, alle deleghe e ai flussi informativi. L'opposizione in appello era stata rigettata e il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione articolando 23 motivi. I motivi ruotano soprattutto su: natura sostanzialmente penale della sanzione e applicabilità delle garanzie CEDU/Carta UE; legittimità della motivazione per relationem del provvedimento; decorrenza del termine di decadenza per l'accertamento e del termine di conclusione del procedimento; retroattività della disciplina più favorevole; correttezza dei criteri di quantificazione della sanzione; legittimità dell'utilizzo delle risultanze ispettive BCE; asserita compressione del diritto di difesa per mancato accesso integrale agli atti; riparto dell'onere probatorio e presunzione di colpevolezza; imputabilità delle omissioni a un consigliere privo di deleghe in relazione a varie criticità gestionali (storni, finanziamenti baciati, acquisto/vendita di azioni proprie, investimenti, derivati, sovrapprezzo delle azioni, supporto a compliance e audit); e condanna alle spese.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondate o inammissibili tutte le censure, affermando in sintesi che le sanzioni irrogate dalla Banca d'Italia per carenze organizzative e nei controlli interni non hanno natura sostanzialmente penale e non impongono l'applicazione automatica delle garanzie riservate ai processi penali; che è legittima la motivazione per relationem al testo della proposta di sanzione, purché il suo contenuto sia conosciuto dall'interessato; che il termine di 240 giorni previsto dal regolamento interno non è decadenziale e non prevale sulla disciplina di legge; che non opera il principio di retroattività della lex mitior; che il giudice di merito aveva esaminato le doglianze sulla quantificazione della sanzione e sulle varie contestazioni di merito; che il consigliere di banca, anche se privo di deleghe, ha comunque un dovere di vigilanza e di agire in modo informato, non potendo invocare come esimente la mera affidabilità apparente dei flussi informativi o l'operato di altri dirigenti; e che le spese seguono la soccombenza, con ulteriore contributo unificato dovuto.

Norme richiamate

• art. 145 TUB

  Indica il rimedio di opposizione avverso la sanzione amministrativa irrogata dalla Banca d'Italia nel settore bancario.

• artt. 144 ss. d.lgs. n. 385 del 1993

  Le sanzioni irrogate ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione o controllo di istituti bancari sono qualificate come amministrative e non sostanzialmente penali.

• art. 24 legge n. 262 del 2005

  Non esclude la motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio e si coordina con la disciplina speciale di settore.

• art. 25 legge n. 262 del 2005

  Richiama i principi della legge generale sul procedimento solo nei limiti di compatibilità, senza vietare la tecnica motivazionale per relationem.

• art. 4, comma 3, TUB

  Impone la motivazione degli atti della Banca d'Italia, ma non impone una motivazione necessariamente autonoma e non per relationem.

• art. 14 legge n. 689 del 1981

  Il termine perentorio riguarda la contestazione differita; l'accertamento, nei procedimenti sanzionatori bancari, si perfeziona con la chiusura dell'istruttoria e l'apposizione del visto previsto dalla disciplina interna.

• art. 19 legge n. 689 del 1981

  Il termine di sei mesi concerne l'efficacia della misura cautelare e non introduce un termine decadenziale generale per la conclusione del procedimento sanzionatorio.

• art. 28 legge n. 689 del 1981

  È il termine di prescrizione applicabile alla pretesa punitiva, non essendo previsti ulteriori termini decadenziali per la conclusione del procedimento.

• art. 6 CEDU

  Le garanzie del giusto processo penale non si applicano alle sanzioni bancarie in esame, non avendo queste natura sostanzialmente penale.

• art. 7 CEDU

  Esclusa l'operatività della retroattività in mitius in assenza di una qualificazione penale della sanzione.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE

  Invocato dal ricorrente, ma non ritenuto ostativo alle modalità procedimentali seguite, inclusa la motivazione per relationem.

• art. 48 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato a sostegno della presunzione di innocenza, ma la Corte esclude che vi sia stata inversione dell'onere probatorio.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  Invocato per la retroattività della legge più favorevole, ma ritenuto non applicabile in questa materia.

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato dal ricorrente senza che la Corte vi riconosca un effetto espansivo della lex mitior o una preclusione alla disciplina nazionale.

• art. 117 Cost.

  È richiamato come parametro interposto in relazione alla CEDU, ma le censure vengono respinte perché la sanzione non è sostanzialmente penale.

• art. 41 Cost.

  Richiamato nel dibattito sulla natura punitiva e sulla compatibilità con la disciplina europea, senza incidere sull'esito.

• art. 23 Cost.

  Richiamato in relazione all'asserita carenza di potere sanzionatorio in assenza di adeguato accertamento, censura respinta.

• art. 112 c.p.c.

  Invocato per omessa pronuncia, ma il motivo è stato ritenuto infondato o comunque assorbito dall'esame delle questioni svolte dalla corte territoriale.

• art. 360, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  Usato per veicolare doglianze di violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatti decisivi; la Corte ha escluso i vizi denunciati.

• art. 11 legge n. 689 del 1981

  Richiamato dal ricorrente nella censura sulla quantificazione della sanzione, ma la Corte ritiene congruo il criterio seguito dall'autorità di vigilanza.

• art. 21-octies, comma 2, legge n. 241 del 1990

  Richiamato per escludere la rilevanza di alcuni vizi procedimentali nei procedimenti sanzionatori in materia finanziaria.

• art. 2381 c.c.

  Serve a fondare il dovere degli amministratori di valutare l'adeguatezza dell'assetto organizzativo, amministrativo e contabile e di agire in modo informato.

• art. 2392, comma 1, c.c.

  Richiamato per affermare la responsabilità degli amministratori per omissione di vigilanza e mancata informazione.

• art. 2441 c.c.

  Usato per la censura sul sovrapprezzo delle azioni di nuova emissione, ma la Corte ritiene corretta la valutazione di eccessività del prezzo.

• art. 53, comma 1, TUB

  Richiamato come base degli obblighi prudenziali e di vigilanza degli amministratori bancari.

• art. 144 quater TUB

  Richiamato per la personalizzazione e proporzionalità della sanzione, che la Corte ritiene congrua.

• art. 144 ter TUB

  Invocato per sostenere una diversa disciplina soggettiva delle sanzioni, ma la Corte non vi riconosce un effetto retroattivo favorevole.

• art. 187 ter TUF

  Usato come termine di confronto: le sanzioni bancarie qui esaminate non sono assimilabili, per gravosità e natura, a quelle per market abuse.

• art. 187 sexies TUF

  Richiamato in relazione a precedenti costituzionali sulla natura punitiva di talune misure, ma ritenuto non comparabile al caso di specie.

• art. 263 TFUE

  Richiamato in tema di motivazione degli atti, senza esito favorevole al ricorrente.

• art. 267 TFUE

  Richiamato nella domanda di rinvio pregiudiziale, respinta perché non necessaria e manifestamente infondata.

• art. 18, par. 5, Reg. UE n. 1024/2013

  Invocato per l'esigenza di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive; la Corte non ravvisa violazioni nella misura irrogata.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Fondamento dell'obbligo di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d'Italia per carenze organizzative, gestionali e di controllo interno agli esponenti bancari, anche quando afflittive sul piano economico, non sono automaticamente qualificabili come sostanzialmente penali ai fini dell'art. 6 CEDU se l'ordinamento interno le qualifica come amministrative e la loro severità non è paragonabile a quella delle sanzioni Consob in materia di market abuse.
• La motivazione del provvedimento sanzionatorio della Banca d'Italia può essere resa per relationem alla proposta istruttoria, purché la proposta sia integralmente conosciuta dal destinatario e il direttorio condivida le ragioni esplicitate dagli uffici.
• Nel procedimento sanzionatorio bancario, il termine per la contestazione decorre dal perfezionamento dell'accertamento, che coincide con la conclusione dell'istruttoria e non con la mera acquisizione materiale dei fatti; un regolamento interno non può introdurre termini decadenziali ulteriori non previsti dalla legge.
• Per le sanzioni amministrative bancarie non opera, in difetto di espressa previsione, un principio generale di retroattività della lex mitior; trova applicazione il diverso principio del tempus regit actum.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa finanziaria, l'amministrazione deve provare i fatti costitutivi dell'illecito, ma la prova può essere fornita anche per presunzioni; in caso di condotte omissive degli amministratori bancari, il giudizio di colpevolezza si fonda sul dovere di agire in modo informato e sull'omessa vigilanza.
• L'esistenza di deleghe interne, comitati endoconsiliari o funzioni di controllo non esonera i componenti del consiglio di amministrazione dai doveri di vigilanza e di informazione che l'ordinamento loro impone.
• La carenza o l'insufficienza dei flussi informativi interni non costituisce, di per sé, una valida esimente per l'amministratore che sia rimasto inerte in presenza di segnali di rischio o di criticità dell'assetto bancario.
• Nella quantificazione della sanzione amministrativa, il giudice di merito deve verificare la congruità della misura in rapporto alla gravità delle violazioni, all'incidenza patrimoniale sull'ente e alla posizione soggettiva del destinatario, senza necessità di una nuova rideterminazione se la motivazione è adeguata.

Come è indicizzato