Sentenza n. 521/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Ministero ha impugnato gli atti con cui il Comune di Vinci aveva ritenuto insussistente, al momento del rilascio di alcuni permessi di costruire nel 2010, il vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004 relativo alla fascia di 150 metri dal Fosso dei Baldi, confermando i titoli edilizi rilasciati senza previa autorizzazione paesaggistica. In via principale ha chiesto la declaratoria di nullità per difetto assoluto di attribuzione o incompetenza assoluta, sostenendo che il Comune avesse esercitato una competenza paesaggistica riservata allo Stato e avesse esautorato la Soprintendenza. In via subordinata ha chiesto l’annullamento per incompetenza relativa o carenza di potere in concreto, contestando l’applicazione da parte del Comune di precedenti giurisprudenziali e di pareri ministeriali relativi a situazioni di obiettiva incertezza del vincolo. Il Comune ha eccepito la mancata notifica del ricorso ai controinteressati, individuabili nei titolari dei permessi di costruire, nonché il difetto di legittimazione e interesse del Ministero.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente esaminato la domanda di nullità, ritenendola infondata. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 11/2024, ha distinto il difetto assoluto di attribuzione e l’incompetenza assoluta, che determinano la nullità, dalla carenza di potere in concreto, riconducibile all’annullabilità. Ha rilevato che l’art. 146 d.lgs. 42/2004 attribuisce la funzione autorizzatoria paesaggistica alla Regione, con possibilità di delega ai Comuni, mentre il parere della Soprintendenza costituisce un apporto vincolante nell’ambito del procedimento, non l’espressione di una competenza esclusiva sostitutiva rispetto a quella dell’amministrazione procedente. Pertanto, il Comune, anche se avesse omesso di richiedere il parere della Soprintendenza o avesse errato nella valutazione della sussistenza del vincolo, avrebbe comunque esercitato un potere previsto dalla legge; non ricorrevano quindi né difetto assoluto di attribuzione né incompetenza assoluta. La domanda di nullità è stata rigettata. L’azione di annullamento è stata invece dichiarata inammissibile per mancata notifica ad almeno un controinteressato ai sensi dell’art. 41 c.p.a. I titolari dei permessi di costruire erano portatori di un interesse qualificato e diretto alla conservazione degli atti, ed erano agevolmente individuabili dai provvedimenti impugnati, che confermavano i titoli edilizi e richiamavano l’elenco delle pratiche interessate. Il TAR ha inoltre rilevato, ad abundantiam, il difetto di interesse a ricorrere per la mancata impugnazione dei titoli edilizi originari e per l’impossibilità, considerato il tempo trascorso e l’affidamento maturato, che l’eventuale annullamento degli atti impugnati producesse effetti invalidanti sui titoli o consentisse ormai l’esercizio dell’autotutela comunale. Spese integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  La fascia di 150 metri dalle sponde del corso d’acqua è soggetta a tutela paesaggistica ex lege.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente; ... La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio ... Può tuttavia delegarne l'esercizio ... a comuni ...

  La funzione autorizzatoria paesaggistica spetta alla Regione, che può delegarla ai Comuni; il parere della Soprintendenza è vincolante nei limiti previsti dalla disposizione e costituisce un apporto procedimentale, senza trasformare l’esercizio del potere comunale in esercizio di una competenza statale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il difetto assoluto di attribuzione e l’incompetenza assoluta possono determinare la nullità; l’omesso coinvolgimento della Soprintendenza, nel procedimento di competenza regionale o comunale delegata, non integra di per sé tali vizi.

• art. 41, comma 1, c.p.a.

  Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge, ...

  L’azione di annullamento è inammissibile se il ricorso non è notificato ad almeno un controinteressato individuato o agevolmente individuabile nell’atto, titolare di un interesse diretto e qualificato alla sua conservazione.

Massime di principio

• Il difetto assoluto di attribuzione ricorre quando è esercitato un potere non previsto dall’ordinamento, quando un’amministrazione esercita un potere attribuito a un’amministrazione diversa o quando sussiste un impedimento legale assoluto; la carenza di potere in concreto rientra invece nell’area dell’annullabilità e non determina nullità.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, la competenza decisoria appartiene alla Regione e può essere delegata al Comune; il parere della Soprintendenza, pur vincolante nei casi previsti dall’art. 146 d.lgs. 42/2004, non attribuisce alla stessa una competenza decisoria esclusiva tale da trasformare l’omesso coinvolgimento in incompetenza assoluta dell’ente procedente.
• Il ricorso per annullamento deve essere notificato ad almeno un controinteressato individuato nell’atto o agevolmente individuabile sulla base di esso, quando tale soggetto vanti un interesse qualificato, diretto e immediato alla conservazione del provvedimento.
• Quando l’annullamento dell’atto impugnato non è idoneo a incidere direttamente sul titolo presupposto non impugnato, e il tempo trascorso e l’affidamento maturato rendono comunque non esercitabile l’autotutela sul titolo, può difettare l’interesse concreto e attuale all’impugnazione.

Come è indicizzato