Sentenza n. 4891/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

RFI ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, con il primo motivo, la violazione dell’art. 13.7 del Disciplinare dei Sistemi di Qualificazione RFI: l’impresa era stata sospesa dopo l’accertamento di 17 certificazioni false relative ai controlli di sicurezza su otto locomotori, condotte ritenute gravemente pregiudizievoli per la sicurezza ferroviaria e lesive dell’affidabilità, dell’integrità e del rapporto fiduciario con RFI. Secondo l’appellante, il TAR aveva erroneamente separato la responsabilità del dirigente autore delle falsificazioni da quella della società. Con il secondo motivo RFI ha dedotto la violazione dell’art. 96 del d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che le misure di self-cleaning adottate dall’impresa — sospensione e successivo licenziamento del responsabile e istituzione di un organismo interno di vigilanza — non fossero sufficienti a neutralizzare l’inaffidabilità professionale. L’impresa appellata ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure non esaminate dal TAR: mancata indicazione delle specifiche violazioni del codice etico o della sanction policy; erronea applicazione dell’art. 13.7 anziché degli artt. 13.2 o 13.3 del disciplinare; violazione dell’art. 169 del d.lgs. n. 36/2023 per mancata riconducibilità delle condotte all’elenco RFI dei gravi illeciti professionali; illegittimità derivata delle risoluzioni contrattuali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il primo motivo di appello, affermando che la società può essere considerata responsabile, ai fini della valutazione pubblicistica di affidabilità professionale, per le condotte illecite del dirigente preposto ai controlli. Ricorrevano infatti il rapporto di preposizione, il fatto illecito e il nesso di occasionalità necessaria tra le mansioni affidate e la condotta, poiché le falsificazioni erano state realizzate abusando proprio della posizione dirigenziale. L’assenza di controlli ulteriori non attenuava la responsabilità organizzativa, ma la aggravava. Le gravi carenze esecutive derivanti dalla mancata effettuazione dei controlli potevano quindi essere imputate anche alla società e costituire parametro per valutarne l’affidabilità e l’integrità nel sistema di qualificazione RFI. Il Collegio ha tuttavia ritenuto fondato il secondo motivo solo quanto alla necessità di valutare correttamente il self-cleaning, ma lo ha conclusivamente respinto perché RFI aveva considerato inidonee le misure adottate con motivazione generica e non concreta. Le misure — sospensione, licenziamento del dirigente e istituzione di un organismo di vigilanza dotato di professionalità, indipendenza e poteri di controllo — erano state adottate tempestivamente e presentavano carattere concretamente riparatorio sul piano organizzativo. RFI avrebbe dovuto spiegare in modo puntuale perché tali misure non fossero idonee, soprattutto trattandosi di sospensione dal sistema di qualificazione, con effetti potenzialmente incidenti su una pluralità indeterminata di future gare. Sono stati respinti tutti i motivi riproposti dall’impresa: l’art. 13.7 costituiva autonoma ragione sufficiente per la sospensione; l’art. 13.2 riguardava lo scarso rendimento e l’art. 13.3 l’esclusione definitiva, sicché la censura relativa all’applicazione di quest’ultimo è stata dichiarata inammissibile anche in applicazione del principio nemo potest venire contra factum proprium; l’art. 169 del d.lgs. n. 36/2023 ha carattere integrativo e non alternativo rispetto all’art. 98; la censura sulle risoluzioni contrattuali era inammissibile perché relativa a questioni riservate al giudice ordinario. L’appello è stato pertanto rigettato e la sentenza del TAR confermata, sebbene con diversa motivazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 168 d.lgs. 36/2023

  le stazioni appaltanti ... stabiliscono norme e criteri oggettivi per il funzionamento del sistema di qualificazione

  I sistemi di qualificazione consentono di preselezionare operatori economici affidabili; le stazioni appaltanti possono stabilire criteri oggettivi, inclusa la sospensione per condotte gravemente pregiudizievoli per la sicurezza del settore.

• art. 169 d.lgs. 36/2023

  Le ulteriori ipotesi di grave illecito professionale individuate dalle imprese pubbliche hanno carattere integrativo e non alternativo rispetto alle ipotesi generali di cui all’art. 98.

• art. 96, comma 6, d.lgs. 36/2023

  Le misure di self-cleaning tempestive ed efficaci, riguardanti il personale e l’organizzazione dell’impresa, possono neutralizzare la valutazione di inaffidabilità professionale; la loro inidoneità deve essere motivata concretamente dalla stazione appaltante.

• art. 98, comma 3, lett. c), d.lgs. 36/2023

  Tra i gravi illeciti professionali rientrano le significative carenze esecutive e le inadempienze particolarmente gravi; tali condotte possono essere imputate anche alla società per le condotte del preposto quando sussista il nesso di occasionalità necessaria.

• art. 2049 c.c.

  La responsabilità del preponente per il fatto illecito del preposto, fondata sul rapporto di preposizione, sul fatto illecito e sul nesso di occasionalità necessaria, può costituire parametro per la valutazione pubblicistica dell’affidabilità e dell’integrità dell’operatore economico.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente all’appellato di riproporre in appello i motivi non esaminati dal giudice di primo grado.

Massime di principio

• Nell’ambito di un sistema di qualificazione per attività connotate da particolari esigenze di sicurezza, le condotte illecite del dirigente preposto a specifici controlli sono imputabili anche all’impresa quando sussistano il rapporto di preposizione, il fatto illecito e un nesso di occasionalità necessaria tra le mansioni affidate e la condotta, anche se il dirigente abbia agito dolosamente, oltrepassando le istruzioni o perseguendo finalità personali.
• La responsabilità vicaria o indiretta dell’impresa per la condotta del preposto può costituire un autonomo parametro di valutazione pubblicistica dell’affidabilità e dell’integrità professionale dell’operatore economico, senza che sia necessario scindere il profilo civilistico da quello pubblicistico.
• La falsificazione reiterata di certificazioni relative a controlli di sicurezza, quando si traduca nella sostanziale mancata esecuzione di controlli essenziali, può integrare una grave carenza esecutiva o una grave inadempienza professionale e giustificare la sospensione dal sistema di qualificazione.
• Le misure di self-cleaning adottate dall’operatore economico possono neutralizzare la valutazione di inaffidabilità derivante dalle condotte del preposto se sono concrete, tempestive ed efficaci e incidono sia sul personale responsabile sia sull’organizzazione e sui controlli interni.
• La stazione appaltante che ritenga inidonee le misure di self-cleaning deve indicare in modo puntuale le ragioni della loro inefficacia; una motivazione generica non è sufficiente, soprattutto quando la misura incida sull’accesso dell’impresa a un sistema di qualificazione destinato a una pluralità indeterminata di future procedure.
• Le ulteriori ipotesi di grave illecito professionale individuate da un’impresa pubblica ai sensi dell’art. 169 del d.lgs. n. 36/2023 integrano, ma non sostituiscono, le fattispecie generali di cui all’art. 98 del medesimo decreto.

Come è indicizzato