Cassazione Civile, Ordinanza n. 20454/2026 del 17/06/2026

Esito

La controversia

Un ente strumentale comunale aveva emesso nei confronti di una società concessionaria autostradale un avviso di accertamento per COSAP, relativo all'anno 2009, per l'occupazione dello spazio sovrastante strade comunali mediante cavalcavia autostradali. La società aveva chiesto in giudizio l'accertamento dell'insussistenza dell'obbligo di pagamento, ma il Tribunale e poi la Corte d'appello avevano rigettato la domanda. In cassazione la società ha dedotto: 1) violazione dell'art. 63 d.lgs. n. 446/1997 e della normativa speciale sulle autostrade, sostenendo che mancasse il presupposto del canone perché lo spazio sovrastante non sarebbe stato nella disponibilità del Comune e non vi sarebbe stata una vera concessione di occupazione; 2) subordinatamente, violazione dell'art. 63 e del regolamento comunale, sostenendo che l'occupazione dovesse considerarsi effettuata dallo Stato e quindi esente; 3) violazione dell'art. 63 e del regolamento comunale, lamentando che il canone sarebbe dovuto solo in presenza di una effettiva sottrazione o limitazione dell'uso pubblico dello spazio; 4) violazione dell'art. 63, comma 2, lett. g) e g-bis), e del regolamento COSAP, contestando la sanzione per omessa dichiarazione e invocando i principi di legalità, tassatività e specificità.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che il soggetto passivo del COSAP per l'occupazione di suolo comunale realizzata tramite un'opera pubblica, quale un'autostrada con cavalcavia, sia la società concessionaria, perché è questa ad eseguire l'opera e a trarne il beneficio economico e funzionale. Ha escluso che la normativa speciale invocata trasferisca allo Stato la qualità di soggetto occupante o faccia venir meno la riferibilità dell'occupazione al concessionario; ha pure negato che l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato sia applicabile alle occupazioni realizzate da un terzo con beni dello Stato. La Corte ha inoltre affermato che il canone non dipende dalla concreta sottrazione dell'uso collettivo del suolo, ma dall'utilizzazione particolare o eccezionale del bene pubblico. Quanto alla sanzione per omessa dichiarazione, ha ritenuto il motivo inammissibile e comunque infondato, osservando che la sanzione era stata applicata in presenza di occupazione senza autorizzazione per mancata denuncia e che la disciplina primaria prevedeva criteri sufficientemente determinati per il regolamento comunale. La ricorrente è stata condannata alle spese e al raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 63, d.lgs. n. 446/1997

  individua il presupposto del canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche e consente al regolamento comunale di disciplinare il prelievo e le sanzioni entro i criteri fissati dalla norma primaria.

• art. 38, d.lgs. n. 507/1993

  prevede che sono soggette al prelievo le occupazioni di qualsiasi natura su beni del demanio o del patrimonio indisponibile comunale, comprese quelle di spazi soprastanti il suolo pubblico.

• art. 39, d.lgs. n. 507/1993

  stabilisce che il canone è dovuto dal titolare della concessione di occupazione o dall'occupante di fatto.

• art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 507/1993

  l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato si applica solo quando l'occupazione proviene direttamente e immediatamente dal soggetto esente, non quando il bene statale è utilizzato da un concessionario.

• art. 30, regolamento COSAP del Comune di Monterotondo

  richiamato dalla ricorrente per sostenere che il canone dovrebbe commisurarsi alla effettiva superficie occupata; la Corte non lo esamina nel merito per carenza di autosufficienza e comunque ribadisce che il presupposto è l'utilizzazione particolare del bene pubblico.

• art. 34, comma 2, regolamento COSAP del Comune di Monterotondo

  richiamato in relazione alla sanzione per omessa dichiarazione; la Corte lo considera compatibile con la disciplina primaria che consente l'irrogazione della sanzione.

• art. 53, d.lgs. n. 507/1993

  richiamato quale base della misura sanzionatoria applicata per l'occupazione abusiva o non denunciata.

• art. 840 c.c.

  la proprietà del suolo si estende allo spazio sovrastante, salvo il limite per attività svolte ad altezza tale da non avere interesse a impedirle; non vi è una norma che faccia venir meno tale estensione per la presenza di un manufatto nella colonna d'aria soprastante.

• art. 56 TFUE

  la disciplina del canone non contrasta con la libertà di stabilimento perché non discrimina in base al luogo di stabilimento e comporta un onere modesto, non idoneo a scoraggiare l'attività economica.

• art. 49 TFUE

  la disciplina del canone non ostacola la libertà di circolazione/stabilimento nello spazio europeo, essendo non discriminatoria, giustificata da interesse pubblico e proporzionata.

• art. 63 TFUE

  la dedotta incidenza sulla libera circolazione dei capitali è esclusa; la norma va coordinata con l'art. 65 TFUE, che consente misure necessarie per impedire violazioni della normativa nazionale, anche in materia fiscale.

• art. 65 TFUE

  consente agli Stati membri di adottare misure necessarie per impedire violazioni della legislazione nazionale, in particolare nel settore fiscale.

• art. 345 TFUE

  esprime la neutralità dei Trattati rispetto al regime di proprietà negli Stati membri e risulta estraneo alla questione del canone.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  impone, in caso di rigetto del ricorso, il raddoppio del contributo unificato ove dovuto.

• art. 366, n. 6, c.p.c.

  la censura che richiama il regolamento comunale senza trascriverlo o specificarlo è inammissibile per difetto di autosufficienza.

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  norma processuale invocata per formulare i motivi di ricorso per cassazione per violazione di legge.

• art. 380-bis c.p.c.

  il ricorso è stato trattato in adunanza camerale secondo il rito semplificato previsto dalla norma.

Massime di principio

• Il COSAP è dovuto quando vi sia un'occupazione, anche mediante opera pubblica, di beni del demanio o del patrimonio indisponibile comunale, e il soggetto passivo è il concessionario o l'occupante effettivo che utilizza il bene in modo particolare o esclusivo, indipendentemente dalla proprietà finale dell'opera.
• L'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato ha portata stretta e non si estende alle occupazioni compiute da un concessionario che utilizzi beni dello Stato o realizzi l'opera in forza di concessione.
• Ai fini del canone per occupazione di suolo pubblico non è necessario dimostrare una concreta e totale sottrazione dell'uso collettivo del bene: è sufficiente l'utilizzazione particolare o eccezionale del bene da parte del soggetto obbligato.
• Le censure che investono regolamenti o atti locali devono rispettare l'onere di specifica allegazione e trascrizione del contenuto rilevante; in difetto, il motivo è inammissibile per carenza di autosufficienza.
• Le sanzioni amministrative in materia di COSAP sono legittime quando trovano base in una disciplina primaria che definisca criteri sufficientemente determinati, essendo compatibile con la riserva di legge relativa la regolazione affidata al regolamento comunale entro tali limiti.
• Il prelievo COSAP, se applicato in modo non discriminatorio e di importo modesto, non viola le libertà fondamentali del TFUE né giustifica il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la soluzione sia già ricavabile dalla giurisprudenza unionale o non sussistano dubbi interpretativi ragionevoli.

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