Sentenza n. 4311/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

I proprietari di un fabbricato sito in località Arvito, confinante con il torrente Rialto e danneggiato da eventi alluvionali, avevano chiesto alla Regione Lazio e al Comune di Formia l'esecuzione di lavori e opere per il ripristino delle condizioni di regolarità degli argini e dei riparti del corso d'acqua. Non avendo ricevuto riscontro, avevano proposto ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che l'istanza riguardasse interventi materiali e non l'adozione di un provvedimento amministrativo, escludendo quindi i presupposti del rito sul silenzio. In appello sono stati dedotti: difetto di motivazione e omessa pronuncia; violazione degli artt. 31 e 117 c.p.a., sostenendo che la richiesta implicasse l'adozione di provvedimenti discrezionali; violazione degli artt. 2 e 3 l. 241/1990, della normativa regionale sul riparto delle competenze in materia di difesa del suolo, dell'art. 2 r.d. 523/1904 e degli artt. 61 e seguenti d.lgs. 152/2006, sostenendo l'obbligo della Regione e del Comune di provvedere. Il Comune ha inoltre riproposto l'eccezione di difetto di giurisdizione in favore del Tribunale superiore delle acque pubbliche.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha ritenuto che la controversia, per il suo oggetto sostanziale, riguardasse direttamente la realizzazione di opere idrauliche incidenti sul regime delle acque pubbliche e appartenesse quindi, in astratto, alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche. Tuttavia, poiché il TAR aveva espressamente respinto l'eccezione di giurisdizione e tale capo autonomo non era stato impugnato mediante appello incidentale, la questione era coperta da giudicato e la giurisdizione restava radicata davanti al giudice amministrativo. Nel merito, il Collegio ha escluso la configurabilità del silenzio-inadempimento: l'istanza chiedeva direttamente l'esecuzione di lavori e opere, cioè lo svolgimento di un'attività materiale, e non l'adozione di un provvedimento amministrativo tipizzato. Il rito degli artt. 31 e 117 c.p.a. presuppone invece l'inerzia nell'esercizio di una funzione pubblica, mediante un procedimento diretto all'adozione di un atto autoritativo incidente sulla posizione del richiedente. La circostanza che l'esecuzione delle opere potesse presupporre a monte valutazioni o atti discrezionali dell'amministrazione non ha modificato l'oggetto dell'istanza, che era limitata alla realizzazione materiale degli interventi. Le censure relative alla competenza della Regione e del Comune sono state ritenute assorbite, poiché irrilevanti una volta esclusa l'esperibilità del rito sul silenzio. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  decorsi i termini per la conclusione del procedimento e negli altri casi previsti dalla legge, chi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo di provvedere

  Il rito avverso il silenzio è esperibile quando l'inerzia riguarda l'obbligo di esercitare una funzione pubblica mediante l'adozione di un provvedimento tipizzato; non è invece utilizzabile per ottenere l'esecuzione di una mera attività materiale.

• art. 2 l. 241/1990

  La norma riguarda i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi e costituisce il presupposto temporale dell'azione contro il silenzio, ma non trasforma in obbligo provvedimentale una richiesta avente a oggetto un'attività materiale.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dagli appellanti in relazione al difetto di motivazione, senza autonoma incidenza sulla decisione finale.

• art. 2 r.d. 523/1904

  Richiamato in relazione agli interventi sui ripari, sugli argini e sulle opere dentro gli alvei e contro le sponde dei corsi d'acqua; la questione della competenza sostanziale è stata ritenuta assorbita per l'inammissibilità del rito sul silenzio.

• artt. 61 e 62 d.lgs. 152/2006

  Richiamati dagli appellanti per sostenere la competenza regionale in materia di difesa del suolo e tutela delle acque; il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito tale riparto, ritenendolo irrilevante ai fini della decisione.

• artt. 3, 8 e 9 l.r. Lazio 53/1998

  Richiamati per il riparto delle competenze regionali e provinciali in materia di difesa del suolo e manutenzione dei corsi d'acqua; le relative censure sono state assorbite.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio-inadempimento presuppone un obbligo giuridico dell'amministrazione di avviare o concludere un procedimento mediante l'adozione di un provvedimento amministrativo tipizzato, incidente su una posizione giuridica differenziata del richiedente.
• Il rito degli artt. 31 e 117 c.p.a. non è esperibile per ottenere direttamente l'esecuzione di lavori, opere o altri interventi materiali, anche quando tali attività possano presupporre valutazioni o provvedimenti amministrativi discrezionali.
• La qualificazione della controversia ai fini del riparto di giurisdizione deve essere effettuata in base al petitum sostanziale, considerando la natura intrinseca della posizione dedotta e il rapporto giuridico sottostante, non le formule utilizzate dalla parte.
• Le controversie relative alla realizzazione, sospensione o eliminazione di opere idrauliche riguardanti acque pubbliche appartengono, in astratto, alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche quando incidono direttamente sul regime delle acque pubbliche.
• La parte vittoriosa nel merito in primo grado che sia soccombente su una questione di giurisdizione espressamente decisa deve proporre appello incidentale per evitare la formazione del giudicato sul relativo capo; la mera riproposizione dell'eccezione in appello non è sufficiente.

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