Cassazione Civile, Ordinanza n. 21904/2022 del 11/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui un'unione di comuni aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria a una società e a una persona fisica per l'apertura di una media struttura di vendita al minuto senza la prescritta autorizzazione, in violazione del d.lgs. n. 114/1998. In primo grado l'opposizione era stata solo parzialmente accolta; in appello, e poi nel giudizio di rinvio, l'ordinanza era stata annullata perché ritenuta illegittima per carenza di motivazione e per mancanza di prova dei requisiti dimensionali necessari a sussumere la condotta nell'art. 8 del decreto. L'amministrazione ha quindi proposto ricorso per cassazione con cinque motivi: 1) violazione dell'art. 384 c.p.c., sostenendo che il giudice di rinvio non si era conformato al principio di diritto già affermato dalla Cassazione, secondo cui il vizio di motivazione dell'ordinanza non ne comporta la nullità; 2) e 3) violazione dell'art. 3 l. n. 241/1990, in relazione all'art. 21-octies, lamentando che la motivazione fosse sufficiente o comunque irrilevante, poiché il procedimento era vincolato e il fatto decisivo era l'assenza di autorizzazione alla vendita; 4) omesso esame di un fatto decisivo, cioè l'ammissione dell'assenza di autorizzazione da parte di uno degli opponenti; 5) violazione dell'art. 385 c.p.c. per la condanna alle spese di tutti i gradi di giudizio anche a carico dell'amministrazione, nonostante la precedente vittoria in cassazione.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondate le censure principali perché il giudice di rinvio, conformandosi al precedente principio di diritto, non si era fermato a un vizio formale dell'ordinanza, ma aveva verificato nel merito se fossero stati provati i presupposti della specifica infrazione contestata. In tale verifica è emerso che mancava la prova del requisito dimensionale necessario per qualificare l'esercizio come media struttura di vendita; perciò non era possibile riqualificare d'ufficio la condotta come diversa violazione, pur se astrattamente sanzionabile. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile perché il fatto dedotto non era decisivo, dato che l'assenza di autorizzazione, da sola, non colmava la mancanza di prova degli elementi costitutivi della fattispecie specificamente contestata. Anche il quinto motivo è stato ritenuto inammissibile, poiché il giudice di rinvio aveva correttamente liquidato le spese secondo il principio della soccombenza complessiva all'esito finale della lite. La Corte ha inoltre disposto l'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 384 c.p.c.

  il giudice di rinvio deve uniformarsi al principio di diritto enunciato dalla Cassazione, ma nel caso concreto non vi è stata violazione perché il rinvio ha comunque accertato nel merito la mancanza dei presupposti della fattispecie contestata

• art. 3 L. 241/1990

  la censura di motivazione dell'ordinanza amministrativa non è decisiva quando nel giudizio di opposizione il sindacato verte sul rapporto sanzionatorio e non sul solo atto

• art. 21-octies L. 241/1990

  i vizi procedimentali o motivazionali non travolgono il provvedimento se l'atto è vincolato e non vi è concreta lesione del diritto di difesa, ma nel caso la decisione si è basata soprattutto sulla mancanza di prova degli elementi costitutivi dell'illecito

• d.lgs. n. 114 del 1998, art. 4

  contiene la definizione delle diverse tipologie di esercizi commerciali sulla base di requisiti dimensionali

• d.lgs. n. 114 del 1998, art. 7

  disciplina l'esercizio di vicinato, distinto dalla media struttura di vendita in ragione della superficie

• d.lgs. n. 114 del 1998, art. 8

  disciplina l'apertura delle medie strutture di vendita, che richiede il presupposto dimensionale e l'autorizzazione prevista dalla legge

• d.lgs. n. 114 del 1998, art. 22

  prevede la sanzione amministrativa per le violazioni in materia di esercizio commerciale, richiamando anche l'ipotesi di vendita senza autorizzazione

• L. 689/1981, art. 14

  deve esserci correlazione tra fatto contestato e fatto posto a base della sanzione; non è consentito irrogare la sanzione per una fattispecie diversa da quella contestata

• d.lgs. n. 150/2011, art. 6, comma 11

  l'opposizione può essere accolta quando non vi siano prove sufficienti della responsabilità dell'opponente, confermando il giudizio sul rapporto

• art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c.

  l'omesso esame è configurabile solo per un fatto decisivo effettivamente trascurato; non quando il fatto non sia decisivo rispetto alla ratio decidendi

• art. 385 c.p.c.

  le spese nel giudizio di rinvio seguono la soccombenza valutata in modo globale sull'esito finale della lite

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, l'oggetto del sindacato è il rapporto sanzionatorio sostanziale e non il solo atto amministrativo: il giudice deve verificare se la pretesa punitiva sia fondata nei suoi presupposti di fatto e di diritto.
• I vizi di motivazione dell'ordinanza-ingiunzione non determinano di per sé la nullità del provvedimento né l'accoglimento dell'opposizione, se nel giudizio è comunque possibile accertare compiutamente la sussistenza dell'illecito contestato.
• Quando la sanzione è riferita a una fattispecie amministrativa tipizzata nei suoi elementi costitutivi, l'amministrazione deve provare tutti i presupposti della specifica violazione contestata; se manca la prova di un elemento essenziale, l'opposizione va accolta.
• In materia di sanzioni amministrative opera il principio di correlazione tra contestazione e sanzione: il giudice non può riqualificare liberamente i fatti in una diversa fattispecie punitiva per supplire alla mancata prova dell'illecito originariamente contestato.
• Ai fini del giudizio di cassazione sul vizio di omesso esame, non è decisivo il fatto che, pur vero, non consenta comunque di superare la ragione decisiva posta a base della decisione impugnata.
• Nel regolamento delle spese del giudizio di rinvio rileva l'esito complessivo della lite, non il risultato del singolo grado o del precedente giudizio di legittimità.

Come è indicizzato