Sentenza n. 439/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario di fondi rustici, tra cui le particelle del foglio 39 interessate dal rinvenimento di rifiuti, ha impugnato l’ordinanza del Sindaco del 7 giugno 2025, adottata dopo una segnalazione della Guardia Costiera di Vasto circa la presenza di rifiuti di varia natura, inclusi fanghi di depurazione, onduline in eternit e pneumatici. Ha dedotto: (1) violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990 e dell’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006, per omessa comunicazione di avvio del procedimento, assenza di ragioni d’urgenza esplicitate e motivazione per relationem a una nota non allegata né comunicata; (2) violazione dell’art. 192, comma 3, perché l’ordine gli avrebbe attribuito una responsabilità oggettiva in ragione della sola proprietà, senza accertare dolo o colpa né svolgere l’istruttoria e il contraddittorio prescritti. Il Comune ha chiesto il rigetto, eccependo l’inammissibilità e contestando la fondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha accolto entrambe le censure e annullato l’ordinanza. Quanto alla prima, ha ritenuto necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, considerata la rilevanza dell’apporto partecipativo per accertare la responsabilità; la deroga è ammessa solo in presenza di un’urgenza qualificata, esplicitata nella motivazione, che nel provvedimento mancava. Il richiamo alla segnalazione della Guardia Costiera, non allegata né trasmessa al destinatario, non suppliva a tale carenza; le ragioni d’urgenza e gli indici di responsabilità prospettati dal Comune nella memoria di replica costituivano inammissibile integrazione postuma della motivazione. Quanto alla seconda, l’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 richiede un’istruttoria completa, accertamenti in contraddittorio e una motivazione dell’imputabilità soggettiva almeno a titolo di colpa: la sola titolarità dei fondi non consente di imporre l’obbligo di rimozione. La risalenza e consistenza dei depositi, la pluralità dei siti, l’inerzia del proprietario e gli altri indici indicati solo successivamente non potevano colmare la carenza motivazionale originaria. La mancata recinzione non costituisce di per sé colpa, poiché la chiusura del fondo è una facoltà; inoltre, rispetto a terreni estesi circa 2.500.000 mq, una vigilanza mediante recinzione è stata ritenuta oggettivamente inesigibile. La notifica del sequestro preventivo penale non sostituisce il contraddittorio dovuto nel distinto procedimento amministrativo. Spese integralmente compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  è illegittima l'ordinanza sindacale con cui si è ordinato di provvedere alla rimozione e smaltimento dei rifiuti, nonché alla bonifica e messa in sicurezza dell'area interessata, che non sia stata preceduta dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento al soggetto interessato, risultando così violato il diritto di questi alla partecipazione procedimentale, anche al fine di poter dimostrare l'assenza del requisito soggettivo del dolo o della colpa

  L’ordinanza di rimozione dei rifiuti deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, perché il destinatario possa partecipare anche all’accertamento dell’assenza di dolo o colpa. La deroga è possibile per urgenza qualificata, ma le ragioni di celerità devono essere esplicitate nella motivazione.

• art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Deve quindi ritenersi illegittima l’ordinanza di rimozione e smaltimento di rifiuti adottata in mancanza di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione - quanto meno fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d'esperienza - dell'imputabilità soggettiva della condotta, e in assenza degli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo

  L’ordine può essere rivolto al proprietario soltanto se la violazione gli è imputabile almeno a titolo di dolo o colpa. Occorrono istruttoria adeguata, accertamenti in contraddittorio e motivazione sull’imputabilità; la mera proprietà dell’area non fonda responsabilità oggettiva.

• art. 3 l. 241/1990

  Le asserite “ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento”, che consentono la deroga all’obbligo di comunicazione ai sensi dell’art. 7, comma 1, sono per la prima volta esternate dal Comune resistente nella memoria di replica depositata il 24/07/2026 e appaiono pertanto costituire un inammissibile tentativo di integrazione postuma della motivazione

  Le ragioni giustificative dell’omessa partecipazione devono risultare dalla motivazione dell’atto e non possono essere introdotte per la prima volta in giudizio mediante una successiva integrazione postuma.

• art. 841 c.c.

  Né tantomeno l’omessa recinzione del terreno costituisce ex se un indice di negligenza nella vigilanza sul fondo da parte del proprietario, essendo oltre tutto le recinzioni scarsamente dissuasive in determinati contesti, atteso che, ai sensi dell'art. 841 c.c., la chiusura del fondo è una facoltà e la scelta di non fruirne non può tradursi in un fatto colposo

  La facoltà del proprietario di chiudere il fondo non si converte in un obbligo di recinzione; la mancata recinzione, da sola, non dimostra colpa nella vigilanza né giustifica l’imputazione dell’abbandono dei rifiuti.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Peraltro nel caso di specie, tenuto conto dell’estensione dei terreni di proprietà del ricorrente pari a mq 2.500.000, il dovere di vigilanza mediante recinzione del suolo inquinato appare oggettivamente inesigibile in forza del noto principio ad impossibilia nemo tenetur, in base al quale al privato non può essere ingiunto da parte dell’Amministrazione l’adempimento di obblighi inesigibili pena la violazione del principio di ragionevolezza (desumibile dal combinato disposto di cui agli artt. 3 e 97 Cost.).

  Il principio di ragionevolezza impedisce di imporre al privato un obbligo oggettivamente inesigibile; nel caso concreto, la recinzione e vigilanza di terreni estesi circa 2.500.000 mq non poteva essere pretesa.

Massime di principio

• L’ordinanza sindacale di rimozione e smaltimento di rifiuti ai sensi dell’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, affinché l’interessato possa partecipare all’accertamento dei fatti e della propria eventuale responsabilità. La deroga è ammessa solo per un’urgenza qualificata, le cui ragioni devono essere esplicitate nella motivazione dell’atto.
• Il proprietario dell’area non è responsabile per il solo fatto della titolarità del bene: l’obbligo di rimozione presuppone l’imputabilità della violazione almeno a titolo di dolo o colpa, accertata con istruttoria adeguata e in contraddittorio e illustrata nella motivazione.
• L’amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione dell’ordinanza introducendo per la prima volta ragioni d’urgenza o indici fattuali di responsabilità non contenuti nell’atto impugnato.
• La mancata recinzione del fondo non costituisce di per sé prova di negligenza, poiché la chiusura è una facoltà del proprietario; non può inoltre imporsi un obbligo di vigilanza o recinzione oggettivamente inesigibile in relazione alle caratteristiche e all’estensione dell’area.
• Il contraddittorio richiesto dall’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 deve svolgersi nel procedimento amministrativo di adozione dell’ordinanza; la notificazione di un sequestro preventivo disposto in sede penale non lo sostituisce.

Come è indicizzato