Parere n. 112/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui la Questura ha rigettato la sua istanza di rilascio del passaporto e disposto il ritiro della carta d'identità valida per l'espatrio, deducendo violazione dei principi di legalità, ragionevolezza, buon andamento, non discriminazione e imparzialità, difetto di motivazione e istruttoria, travisamento dei fatti e violazione delle norme eurounitarie sulla libera circolazione. La condanna penale irrevocabile riguardava un anno e otto mesi di reclusione e una multa di 1.800 euro; l'esecuzione della pena detentiva era stata sospesa ai sensi dell'art. 656, comma 5, c.p.p. Il ricorrente sosteneva che la sospensione impedisse di considerare attuale la causa ostativa al rilascio del passaporto e che l'Amministrazione non avesse rispettato le garanzie partecipative. Il Ministero ha sostenuto la natura vincolata del potere esercitato ai sensi dell'art. 3, lett. d), l. n. 1185/1967 e la compatibilità della limitazione con l'art. 27 della direttiva 2004/38/CE.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il rigetto, dichiarando assorbita l'istanza cautelare. L'art. 3, lett. d), l. n. 1185/1967 vieta il rilascio del passaporto a chi debba espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo il nulla osta dell'autorità competente nei limiti previsti dalla disposizione. La condanna irrevocabile a un anno e otto mesi di reclusione integra la causa ostativa. La sospensione dell'esecuzione prevista dall'art. 656, comma 5, c.p.p. non estingue né sospende la pena, ma riguarda esclusivamente la sua esecuzione e consente la valutazione di eventuali misure alternative alla detenzione; pertanto non elimina la causa ostativa. Per la medesima ragione è legittimo il ritiro della carta d'identità valida per l'espatrio. Sono state inoltre rispettate le garanzie procedimentali, poiché la Questura ha inviato comunicazioni di avvio e preavviso di rigetto il 2 e il 14 marzo 2025, consentendo la presentazione di osservazioni, poi ritenute non idonee a superare le ragioni ostative. La natura vincolata del potere esclude altresì le censure relative alla carenza di istruttoria. Infine, il diniego non contrasta con l'art. 27 della direttiva 2004/38/CE, poiché la limitazione della libertà di circolazione è stata riferita alla situazione personale del ricorrente e all'esigenza di assicurare l'effettività dell'esecuzione di una condanna penale, riconducibile a ragioni di ordine pubblico.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 3, lett. d), l. 21 novembre 1967, n. 1185

  Non possono ottenere il passaporto: (...) coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo per questi ultimi il nulla osta dell'autorità che deve curare l'esecuzione della sentenza, semprechè la multa o l'ammenda non siano già state convertite in pena restrittiva della libertà personale, o la loro conversione non importi una pena superiore a mesi 1 di reclusione o 2 di arresto.

  La disposizione configura una causa ostativa legale e vincolante al rilascio del passaporto quando l'interessato debba espiare una pena restrittiva della libertà personale; la sospensione dell'esecuzione della pena non incide sulla sua applicabilità.

• art. 656, comma 5, c.p.p.

  La sospensione riguarda l'esecuzione della pena e consente di valutare l'applicazione di misure alternative alla detenzione, senza estinguere la pena né la relativa causa ostativa al rilascio del passaporto.

• artt. 7 e 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le garanzie di comunicazione dell'avvio del procedimento e di preavviso di rigetto risultano rispettate mediante le comunicazioni inviate dalla Questura, con assegnazione di un termine per le osservazioni.

• art. 27 direttiva 29 aprile 2004, n. 2004/38/CE

  Gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell'Unione (...) per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. (...) I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati.

  La normativa nazionale sul passaporto è compatibile con il diritto dell'Unione quando la limitazione è collegata alla situazione personale dell'interessato e all'esigenza di garantire l'effettività dell'espiazione di una pena, quale ragione di ordine pubblico.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Costituisce base per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente a tutela dei suoi diritti e della sua dignità.

• art. 10 regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali relativi a condanne penali e reati mediante oscuramento.

Massime di principio

• La sospensione dell'esecuzione della pena detentiva ai sensi dell'art. 656, comma 5, c.p.p. non estingue né sospende la pena, ma rinvia l'esecuzione in attesa della valutazione di eventuali misure alternative; pertanto non fa venir meno la causa ostativa al rilascio del passaporto prevista dall'art. 3, lett. d), l. n. 1185/1967.
• Il diniego del passaporto fondato su una condanna irrevocabile a pena restrittiva della libertà personale costituisce esercizio di un potere vincolato, sicché, accertata la causa ostativa prevista dalla legge, l'Amministrazione non dispone di un margine discrezionale per rilasciare il documento.
• Il ritiro della carta d'identità valida per l'espatrio segue la medesima disciplina sostanziale del diniego del passaporto quando ricorra la causa ostativa derivante dall'obbligo di espiare una pena restrittiva della libertà personale.
• Nel procedimento di diniego del passaporto, l'Amministrazione assolve gli obblighi partecipativi mediante comunicazione di avvio e preavviso di rigetto, con assegnazione di un termine per osservazioni e loro valutazione; quando il potere è vincolato, la partecipazione non può comunque condurre al superamento di una causa ostativa legale non rimovibile.
• La limitazione della libertà di circolazione derivante dall'applicazione dell'art. 3, lett. d), l. n. 1185/1967 è compatibile con l'art. 27 della direttiva 2004/38/CE quando sia riferita alla posizione personale del condannato e sia finalizzata ad assicurare l'effettività dell'esecuzione della pena, anche se questa potrà essere eseguita mediante misure alternative.

Come è indicizzato