Cassazione Civile, Ordinanza n. 04044/2023 del 09/02/2023

Esito

La controversia

Una società che aveva ottenuto una concessione di derivazione d'acqua per uso idroelettrico e aveva chiesto l'autorizzazione unica regionale per costruire ed esercire l'impianto conveniva davanti al Tribunale una regione e la compagnia assicurativa collegata, domandando il risarcimento o l'indennizzo dei danni asseritamente causati dal ritardo con cui era stata conclusa la conferenza di servizi e rilasciata l'autorizzazione. Secondo la società, dopo una fase istruttoria sostanzialmente definita e con prescrizioni ambientali già accettate, l'amministrazione avrebbe inutilmente riaperto il procedimento chiedendo ulteriori pareri e verifiche, con conseguente slittamento di anni del provvedimento finale. Tale ritardo avrebbe fatto perdere l'accesso a incentivi pubblici e reso non più realizzabile l'iniziativa economica in condizioni favorevoli. La regione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la pretesa riguardava il mancato tempestivo esercizio del potere amministrativo e quindi una controversia devoluta al giudice amministrativo o al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche. La società ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, affermando la giurisdizione ordinaria, perché la domanda era costruita come responsabilità da comportamento scorretto e lesione dell'affidamento, non come impugnazione di atti amministrativi.

La decisione

La Corte ha accolto il regolamento di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, in relazione alla domanda risarcitoria proposta davanti al Tribunale di Venezia. Ha escluso sia la giurisdizione del giudice amministrativo sia quella del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, osservando che la controversia non aveva ad oggetto direttamente la legittimità o l'annullamento di atti amministrativi, né investiva in modo diretto la materia delle acque pubbliche, ma riguardava la dedotta violazione dei doveri di correttezza e buona fede nella fase procedimentale e il conseguente affidamento del privato nella conclusione tempestiva del procedimento. I profili relativi all'esistenza del danno e alla sussistenza dell'affidamento sono stati ritenuti questioni di merito, irrilevanti ai fini del riparto di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.c.

  è il fondamento del regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla parte attrice e deciso dalle Sezioni Unite.

• art. 386 c.p.c.

  la decisione sulla giurisdizione «è determinata dall'oggetto della domanda»

  la giurisdizione va individuata in base all'oggetto sostanziale della domanda, non alle difese o agli argomenti che attengono al merito.

• art. 133, lett. a), n. 1 c.p.a.

  viene richiamato dal Procuratore Generale come norma attributiva della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma la Corte ne esclude l'applicabilità al caso concreto.

• art. 12, comma 4, d.lgs. n. 387 del 2003

  individua il termine massimo di 180 giorni per il procedimento unico di autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.

• art. 6 Direttiva 2001/77/CE

  è la base eurounitaria della disciplina semplificata e accelerata per l'autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili.

• art. 14-quater l. n. 241 del 1990

  è richiamato per la rimessione della decisione al Consiglio dei Ministri a seguito del dissenso emerso nel procedimento.

• art. 143 r.d. n. 1775 del 1933

  delimita la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche alle controversie in materia di acque pubbliche; la Corte esclude che la domanda vi rientri.

• L. n. 120 del 2020, art. 12, comma 1, lett. Oa

  norma citata incidentalmente nel testo in riferimento alla disciplina delle regole generali dell'ordinamento civile e ai doveri di lealtà e correttezza dell'amministrazione.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale, desunto soprattutto dalla causa petendi e dalla natura della posizione giuridica dedotta, non la qualificazione formale della domanda né gli argomenti di merito delle parti.
• Quando la pretesa risarcitoria è costruita come responsabilità da comportamento scorretto della pubblica amministrazione nella fase procedimentale, per lesione dell'affidamento del privato, la controversia resta nell'ambito della giurisdizione ordinaria, anche se i fatti originano da un procedimento amministrativo autoritativo.
• La violazione di doveri generali di correttezza e buona fede nell'agire amministrativo può generare una responsabilità autonoma da comportamento, distinta dalla responsabilità per illegittimità del provvedimento e non subordinata all'annullamento dell'atto.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, le questioni sull'effettiva sussistenza del danno, dell'affidamento o del nesso causale sono profili di merito e non incidono sulla individuazione del giudice munito di giurisdizione.
• La giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche richiede che la controversia abbia ad oggetto direttamente provvedimenti o rapporti in materia di acque pubbliche; non basta che l'utilizzo delle acque costituisca il presupposto economico dell'iniziativa privata.

Come è indicizzato