Cassazione Civile, Sentenza n. 16221/2025 del 17/06/2025

Esito

La controversia

La Casa di Cura chiedeva il pagamento di fatture relative a prestazioni rese nel 2018 in regime di accreditamento per euro 349.318,82. L'ASL eccepiva l'assenza di un contratto scritto antecedente alle prestazioni (il contratto tra le parti era stato sottoscritto il 4/3/2019) e il superamento dei tetti di spesa regionali come motivo di inesigibilità.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso della Casa di Cura. Ha affermato che, nel contesto dei contratti 'imposti' dalla normativa sanitaria e formatisi tramite un procedimento amministrativo progressivo, è possibile che il contratto stipulato successivamente alle prestazioni compia effetti retroattivi se ciò è coerente con il procedimento e con una espressa previsione di retroattività. In sostanza la Corte ha dato ragione alla Casa di Cura rispetto alla possibilità di attribuire efficacia retroattiva al contratto del 4/3/2019 per le prestazioni rese nel 2018, censurando la sentenza della Corte d'appello che aveva escluso tale efficacia. La sentenza di merito impugnata è stata cassata e la questione rinviata per rinnovata valutazione alla luce dei principi affermati.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 502/1992, artt. 8-bis, 8-quater, 8-quinquies

  Stabiliscono che la remunerazione delle prestazioni rese per conto del SSN è subordinata ad autorizzazione, accreditamento e alla stipula di accordi/contratti specifici; l'accreditamento da solo non comporta automaticamente il diritto alla remunerazione senza gli accordi contrattuali previsti.

• R.D. 18/11/1923, n. 2440, artt. 16 e 17

  "i contratti sono stipulati da un pubblico ufficiale delegato a rappresentare l'amministrazione..."; "i contratti a trattativa privata... possono anche stipularsi: per mezzo di scrittura privata firmata dall'offerente e dal funzionario rappresentante l'amministrazione..."

  Imporre la forma scritta per i contratti della pubblica amministrazione; la forma scritta è requisito ad substantiam che, in linea di principio, comporta nullità se mancante, salvo le ipotesi (previste dalla stessa norma) di formazione mediante scritti separati.

• L. 27/12/1997, n. 449, art. 32, comma 8

  Attribuisce alle regioni la competenza ad individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa per ciascuna istituzione sanitaria; i tetti di spesa condizionano la possibilità di remunerazione delle prestazioni.

• d.lgs. 30/12/1992, n. 502, art. 12

  Disciplina il Fondo sanitario nazionale e la ripartizione triennale delle risorse, rilevante nella formazione dei tetti di spesa regionali e nella programmazione delle prestazioni.

• L. 23/12/1978, n. 833, art. 26

  Prevede che le USL possano ricorrere a convenzioni con istituti per l'erogazione di prestazioni; contesto normativo che giustifica la necessità di accordi/contratti formalizzati per l'erogazione a carico del SSN.

• d.lgs. n. 36/2023 (nuovo codice dei contratti pubblici), artt. 1, 4 e 8

  Codifica principi di autonomia contrattuale della PA e il principio del 'risultato' e della formazione procedimentale dei contratti pubblici; valorizza la natura procedimentale e il carattere progressivo della formazione del contratto, utile a giustificare la retroattività quando il contratto è l'esito finale di un procedimento.

• Codice Civile, art. 1322

  Riconosce l'autonomia privata di determinare il contenuto del contratto (compresa la possibile efficacia retroattiva) nei limiti di legge; principio utilizzato per giustificare la retroattività nei contratti pubblici quando compatibile con i vincoli pubblici.

Massime di principio

• I contratti tra PA e strutture accreditate richiedono la forma scritta ad substantiam; l'assenza di tale forma può comportare la nullità, salvo che il contratto sia il risultato di un procedimento amministrativo progressivo e sia possibile attribuirgli espressi effetti retroattivi.
• Quando il contratto è l'esito di un procedimento pubblico a formazione progressiva (schema contrattuale, atti di indirizzo, tavoli tecnici, determinazione tetti di spesa), la stipula successiva può avere efficacia retroattiva se gli effetti retroattivi risultano coerenti con il procedimento e sono ragionevoli e documentabili.
• La possibilità di riconoscere effetto retroattivo non equivale a 'convalidare' un atto nullo per mancanza di forma: si valorizza invece la natura procedimentale del negozio pubblico e la previsione espressa degli effetti retroattivi.
• Il diritto al pagamento delle prestazioni erogate nel regime di accreditamento è subordinato sia all'esistenza dell'accreditamento che alla previsione contrattuale che regoli volumi e corrispettivi; in mancanza di elementi scritti chiari il rischio può ricadere sull'operatore privato.
• Il superamento del tetto di spesa regionale è fatto impeditivo della remunerazione delle prestazioni; sull'ASL/debitore grava l'onere di provare il superamento del tetto per opporre l'inesigibilità del credito.
• Le strutture private devono considerare il rischio di impresa relativo ai ritardi amministrativi nella determinazione dei tetti di spesa e, se stipulano contratti dopo l'esecuzione, prevedere esplicitamente la retroattività e conservare documentazione del procedimento amministrativo che giustifica tale scelta.
• Per le amministrazioni pubbliche è consigliabile formalizzare tempestivamente atti e schemi contrattuali e documentare la procedura (delibere, tavoli tecnici, atti di indirizzo) se si intende che il contratto produzca effetti su prestazioni già rese.