Sentenza n. 7348/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

TIM aveva impugnato la delibera AGCOM n. 255/24/Cons sostenendo, con il primo motivo, che mancasse una base normativa per imporre in modo generalizzato, anche nel contesto multicanale, l’assistenza telefonica con operatore umano e che la misura invadesse la libertà di organizzazione imprenditoriale e la libertà d’impresa. Contestava inoltre la ricostruzione fattuale secondo cui il telefono sarebbe rimasto il principale canale di assistenza. Con il secondo motivo deduceva illogicità, irragionevolezza e sproporzione dell’obbligo, per i costi strutturali e operativi imposti agli operatori, per la mancata delimitazione delle richieste che richiedono un addetto umano, per l’omessa adozione di misure meno restrittive, come linee guida, e per la mancata previsione di un termine minimo di revisione della disciplina. Il TAR aveva respinto tali censure, ma aveva annullato l’art. 5, comma 7, dell’allegato A alla delibera nella parte in cui imponeva la gratuità del servizio. AGCOM ha appellato quest’ultimo capo, deducendo che l’art. 64 del Codice del consumo stabilisce soltanto un tetto massimo, senza impedire all’Autorità di imporre la gratuità, e invocando anche l’art. 15 del Piano nazionale di numerazione. TIM ha proposto appello incidentale sulla statuizione relativa alla tardività dell’impugnazione delle disposizioni del Piano e ha riproposto censure assorbite. Ha inoltre contestato in appello il rigetto dei primi due motivi e la mancata condanna dell’Autorità ad adottare misure di tutela ai sensi degli artt. 30 e 34 c.p.a.

La decisione

I due appelli sono stati riuniti. È stato respinto l’appello principale di AGCOM: l’art. 64 del d.lgs. 206/2005 riconosce al fornitore di servizi di comunicazione elettronica il diritto di applicare una tariffa, entro il limite della tariffa di base; la gratuità può essere offerta dall’operatore, ma non imposta dall’Autorità. L’art. 15 del Piano nazionale di numerazione, che prevedeva l’accesso gratuito al customer care, è stato disapplicato nel caso concreto perché in contrasto con la norma legislativa e con la disposizione della direttiva europea richiamata dalla sentenza. Il giudice amministrativo può disapplicare una norma regolamentare presupposta non impugnata quando, per decidere sulla domanda contro l’atto applicativo, ne accerti il contrasto con una norma superiore; la disapplicazione riguarda i vizi di incompetenza o violazione di legge, mentre i profili di eccesso di potere richiedono l’impugnazione del regolamento. L’appello incidentale di TIM nel giudizio R.G. 8018/2025 è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, non potendo più procurarle utilità dopo il rigetto dell’appello di AGCOM. È stato respinto anche l’appello di TIM nel giudizio R.G. 8030/2025. Il Consiglio di Stato ha confermato che le disposizioni attributive all’AGCOM del potere di emanare direttive sui livelli di qualità dei servizi comprendono la regolazione dell’assistenza clienti e consentono di imporre il call center con operatore umano. La scelta rientra nella discrezionalità amministrativa e non è risultata manifestamente illogica, irragionevole, arbitraria, basata su travisamento dei fatti o priva di adeguata istruttoria e motivazione. La permanenza del canale telefonico, utilizzato dal 45% degli utenti secondo l’analisi di impatto richiamata, e l’esigenza di non escludere gli utenti meno inclini o impossibilitati a utilizzare canali digitali rendono plausibile la misura. Non è stato dimostrato che i costi siano abnormi o sproporzionati; la disciplina lascia agli operatori libertà organizzativa e consente di filtrare le chiamate per riservare l’interlocuzione personale ai casi necessari o utili. La mancata previsione di un termine minimo di revisione non rende illegittima la disciplina, ferma la necessità per l’Autorità di perseguire nel tempo il corretto equilibrio tra interessi pubblici e privati e di intervenire in presenza di sopravvenienze. La sentenza del TAR è quindi rimasta ferma nei capi impugnati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 64 d.lgs. 206/2005

  L’art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, infatti, nel prevedere la tariffa di base come tariffa massima applicabile quando il consumatore contatta il professionista, specifica il diritto dei fornitori dei servizi di comunicazione elettronica di applicare una tariffa per dette telefonate.

  La disposizione fissa un limite massimo alla tariffa a carico del consumatore e salvaguarda il diritto dell’operatore di applicare una tariffa; non attribuisce all’AGCOM il potere di imporre la gratuità del servizio.

• art. 11 direttiva 2011/83/UE

  Nella fattispecie in esame, la previsione di cui all’art. 15 del PNN è evidentemente contrastante sia con l’art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, sia con l’art. 11 della direttiva 2011/83/UE del Parlamento e del Consiglio del 25 ottobre 2011, al quale è ispirato l’art. 64 del codice del consumo, che, nel prevedere come, in caso di utilizzazione di linea telefonica dal consumatore in merito al contratto concluso, il consumatore non può essere tenuto a pagare più della tariffa di base, stabilisce, al secondo comma, che il primo comma “lascia impregiudicato il diritto degli operatori di servizi di telecomunicazioni di applicare una tariffa per dette telefonate”

  La disciplina europea pone il limite della tariffa di base per il consumatore e lascia impregiudicato il diritto degli operatori di applicare una tariffa; perciò è incompatibile con una disposizione regolamentare nazionale che imponga in via generale la gratuità.

• art. 5 l. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

  Il Collegio ritiene di aderire, per le ragioni prima esposte, volte ad assicurare l’effettività del principio di gerarchia delle fonti normative, alla tesi che attribuisce al giudice amministrativo, in aggiunta al potere di annullamento, anche il potere di disapplicazione ex art. 5 LAC, per cui, quando ad essere impugnato è il solo atto applicativo di un atto regolamentare presupposto non espressamente impugnato, egli è tenuto a disapplicare la fonte regolamentare ove ne accerti il contrasto con una norma di rango superiore, fattispecie che viene in essere anche nei casi in cui una normativa nazionale sia in contrasto con il diritto eurounitario, in cui quest’ultimo prevale in base al principio della primazia.

  Il giudice amministrativo può disapplicare, anche nella giurisdizione generale di legittimità, la norma regolamentare presupposta non impugnata quando accerti che contrasta con una norma superiore, inclusa una norma eurounitaria; la disapplicazione opera per incompetenza o violazione di legge, non per vizi di eccesso di potere.

• art. 2, comma 12, lett. h), l. 481/1995

  Infatti, laddove le norme richiamate in primo grado attribuiscono all’AGCom il potere di emanare direttive concernenti i livelli di qualità dei servizi, indubbiamente ricomprendono anche il potere di stabilire i livelli di assistenza alla clientela ritenuti più opportuni, tra cui quello in discorso.

  Il potere di emanare direttive sui livelli di qualità dei servizi comprende la facoltà di definire i livelli di assistenza alla clientela, inclusa l’assistenza telefonica con operatore umano.

• art. 1, comma 6, lett. b), n. 2, l. 249/1997

  Infatti, laddove le norme richiamate in primo grado attribuiscono all’AGCom il potere di emanare direttive concernenti i livelli di qualità dei servizi, indubbiamente ricomprendono anche il potere di stabilire i livelli di assistenza alla clientela ritenuti più opportuni, tra cui quello in discorso.

  La competenza dell’AGCOM a emanare direttive sui livelli generali di qualità consente di disciplinare anche gli standard di assistenza clienti, compreso il ricorso a un operatore umano.

• art. 98-sexiesdecies, comma 2, d.lgs. 259/2003

  Infatti, laddove le norme richiamate in primo grado attribuiscono all’AGCom il potere di emanare direttive concernenti i livelli di qualità dei servizi, indubbiamente ricomprendono anche il potere di stabilire i livelli di assistenza alla clientela ritenuti più opportuni, tra cui quello in discorso.

  Il potere dell’AGCOM di precisare i parametri di qualità dei servizi, considerando le linee guida BEREC, ricomprende la regolazione dell’assistenza clienti.

• art. 41 Cost.

  La previsione adottata dall’Autorità non incide in modo significativo sulla libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. sia perché non è stato dimostrato che il mantenimento del servizio, già esistente, possa riflettersi in un costo abnorme in relazione al bilancio dell’operatore, sia perché l’art. 41, comma 2, Cost. conforma la libertà di iniziativa economica privata all’utilità sociale, qual è la possibilità per gli utenti meno avvezzi all’uso delle modalità digitali, o che comunque preferiscono il contatto telefonico, di collegarsi con un operatore fisico;

  L’obbligo di mantenere un canale telefonico con operatore umano non viola, di per sé, la libertà d’impresa quando non sia provato un costo abnorme e la misura risponda a un’utilità sociale per gli utenti che necessitano o preferiscono il contatto telefonico.

• art. 134 c.p.a.

  In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno illegittima nei sensi predetti, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere.

  Nel giudizio di legittimità il giudice verifica la legittimità delle valutazioni amministrative senza sostituirvi la propria; la sostituzione è consentita solo nei limitati casi di giurisdizione estesa al merito previsti dall’art. 134 c.p.a.

• art. 96 c.p.a.

  Gli appelli, in quanto proposti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’art. 96 c.p.a.

  Gli appelli proposti contro la medesima sentenza sono riuniti per la loro trattazione e decisione congiunta.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Tim s.p.a., ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., per mero tuziorismo, ha anche riproposto ulteriori argomentazioni, assorbite e non esaminate in primo grado, dedotte nel terzo motivo di ricorso.

  La disposizione è richiamata per la riproposizione in appello delle argomentazioni assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado.

• artt. 30 e 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Tim, con ricorso R.G. n. 8030 del 2025, ha impugnato la sentenza del Tar per il Lazio n. 12219 del 20 giugno 2025 nelle parti in cui l’ha vista soccombente, vale a dire nella parte in cui non sono stati accolti i primi due motivi di ricorso, nonché per la condanna dell’AGCom all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta da Tim in giudizio ex artt. 30 e 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Le disposizioni sono richiamate in relazione alla richiesta di tutela risarcitoria e di condanna dell’amministrazione all’adozione delle misure idonee; la sentenza non accoglie tale richiesta.

Massime di principio

• L’art. 64 del Codice del consumo, nel porre a carico del consumatore un limite massimo pari alla tariffa di base per le telefonate al professionista relative al contratto, salvaguarda il diritto degli operatori di applicare una tariffa. L’AGCOM non può imporre la gratuità del servizio; l’operatore può invece offrirlo gratuitamente nell’ambito delle proprie scelte imprenditoriali.
• Il giudice amministrativo può disapplicare, anche nella giurisdizione generale di legittimità, una norma regolamentare presupposta non impugnata quando sia impugnato il solo atto applicativo e venga accertato il contrasto della norma regolamentare con una fonte superiore, nazionale o sovranazionale. La disapplicazione riguarda i vizi di incompetenza o violazione di legge; i vizi di eccesso di potere del regolamento devono essere fatti valere mediante la sua impugnazione.
• Il potere dell’autorità di regolazione di emanare direttive sui livelli di qualità dei servizi comprende la facoltà di definire le forme di assistenza alla clientela, anche prescrivendo l’accesso a un operatore umano, se la misura resta entro i limiti della base normativa attributiva del potere.
• La discrezionalità amministrativa nella regolazione della qualità dei servizi è sindacabile dal giudice di legittimità per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o di motivazione; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa quando questa, pur opinabile, rimanga plausibile.
• L’imposizione di un canale di assistenza telefonica con operatore umano non è sproporzionata per il solo fatto che i canali digitali siano complessivamente più utilizzati: può essere ragionevole mantenere il canale telefonico se una quota significativa dell’utenza vi ricorre o lo preferisce e se esso evita l’esclusione degli utenti meno capaci di utilizzare strumenti digitali. La deduzione di costi eccessivi deve essere adeguatamente dimostrata.
• L’assenza di un termine minimo prestabilito per riesaminare una disciplina regolatoria non ne determina, di per sé, l’illegittimità, restando l’amministrazione tenuta a perseguire nel tempo il corretto equilibrio tra gli interessi coinvolti e a intervenire quando sopravvengano circostanze di fatto o di diritto che lo richiedano.

Come è indicizzato