Cassazione Civile, Sentenza n. 11867/2020 del 18/06/2020

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva impugnato davanti al TAR la nota comunale del 16 ottobre 2009, con cui erano stati rideterminati, per gli anni 2007, 2008 e 2009, i canoni relativi a una concessione demaniale marittima per un porto turistico, stipulata nel 1986 e con scadenza nel 2023. Il TAR, dopo un incidente di costituzionalità definito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 29 del 2017, aveva respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4292/2018 del 13 luglio 2018, aveva accolto l’appello del Comune e dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione amministrativa, indicando il Tribunale civile di Ravenna quale giudice ordinario competente. La concessionaria ha proposto ricorso per cassazione, con un unico articolato motivo, denunciando la violazione degli artt. 7 e 133, comma 1, lett. b), c.p.a.: ha sostenuto che la rideterminazione non fosse un mero aggiornamento quantitativo, ma l’esito dell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali-valutativi del Comune. La controversia riguardava la rideterminazione dei canoni in applicazione della L. n. 296 del 2006; secondo la ricostruzione della sentenza, il Comune aveva riqualificato e classificato le aree della concessione, valorizzando superfici occupate da pontili, scogliere e fabbricati, e aveva aggiornato il canone sulla base di un accertamento tecnico delle superfici e dei parametri normativi.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso e confermato la giurisdizione del giudice ordinario. Hanno ritenuto che il Comune non avesse esercitato un potere autoritativo o discrezionale, neppure tecnico, ma avesse compiuto un accertamento tecnico-ricognitivo, basato anche sulle schede delle superfici fornite dalla concessionaria, per applicare una norma cogente di aggiornamento quantitativo del canone. La controversia, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale e la sola rideterminazione del canone, ricade nell’eccezione prevista dall’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. Le parti sono state rimesse davanti al Tribunale civile di Ravenna nel termine di legge. La società ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 4.200, di cui euro 200 per esborsi, oltre accessori di legge; è stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  In materia di concessioni amministrative di beni pubblici, il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. b), (come il previgente della L. n. 1034 del 1971, art. 5, mod. dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), nell’attribuire la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo fa espressamente salve le controversie aventi ad oggetto “indennità, canoni od altri corrispettivi”, che restano assoggettate al regime generale, a seconda che involgano diritti soggettivi a contenuto patrimoniale o l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione dei canoni od alla debenza del rimborso; ne consegue che le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa (come nella specie), dovuti per la concessione d’uso di un bene pubblico (come per la concessione demaniale di un porto turistico) appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale.

  L’eccezione relativa a indennità, canoni e corrispettivi esclude la giurisdizione amministrativa quando la lite riguarda la sola rideterminazione patrimoniale del canone in applicazione vincolata di una norma. La giurisdizione amministrativa rileva invece quando la controversia investe l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone o alla debenza del rimborso.

• art. 11, comma 1, c.p.a.

  il Consiglio di Stato (in sede giurisdizionale) lo accoglieva con sentenza n. 4292/2018 e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata decisione, dichiarava l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando nel Tribunale civile di Ravenna il giudice ordinario competente ai sensi dell’art. 11, comma 1, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, il giudice indica il giudice ordinario ritenuto munito di giurisdizione e la causa prosegue davanti a quest’ultimo secondo le regole della translatio iudicii.

• art. 1, comma 252, L. n. 296 del 2006

  Orbene, applicando questo principio generale alla fattispecie concreta qui in esame e correlandolo al petitum sostanziale concretamente riconducibile alla domanda originaria proposta dalla ricorrente dinanzi al TAR Emilia-Romagna, non può porsi in dubbio che, nel caso di specie, il Comune di Cervia non ha adottato un vero provvedimento autoritativo costituente esercizio di un potere pubblico di natura discrezionale (nemmeno a titolo di “discrezionalità tecnica”), essendosi, invero, detto ente limitato a disporre il ricalcolo del canone annuale per la concessione demaniale marittima in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo (ovvero ai sensi della L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 252), ragion per cui deve affermarsi l’appartenenza della controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

  L’applicazione della disposizione di mero aggiornamento quantitativo del canone, senza esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, dà luogo a una controversia patrimoniale devoluta al giudice ordinario.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, sussistendone i presupposti processuali, è dovuto un ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115 del 2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

  La disposizione individua il contributo unificato di riferimento per la determinazione dell’ulteriore importo dovuto, se dovuto, a seguito del rigetto.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di beni pubblici, la giurisdizione sulle domande concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi spetta al giudice ordinario quando la lite ha contenuto meramente patrimoniale e riguarda diritti soggettivi, senza esercizio di poteri discrezionali della pubblica amministrazione.
• La mera rideterminazione del canone concessorio mediante applicazione vincolata di una disposizione normativa, anche se accompagnata da classificazione o accertamento tecnico delle superfici rilevanti, appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l’attività amministrativa non comporta scelte discrezionali, nemmeno di carattere tecnico.
• La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia sui canoni di una concessione pubblica investe l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali inerenti alla determinazione del canone o alla debenza del rimborso; un mero accertamento tecnico dei presupposti fattuali ed economici, privo di discrezionalità, non è sufficiente.

Come è indicizzato