Sentenza n. 92/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, ex funzionario dell'Unione europea in pensione e beneficiario del RCAM, impugnava il provvedimento con cui l'amministrazione sanitaria aveva cessato la sua iscrizione al SSN, ritenendo il regime europeo alternativo e incompatibile con l'iscrizione obbligatoria al sistema sanitario italiano. Deduceva, in primo luogo, la violazione degli artt. 2 e 32 Cost., degli artt. 1, 19, commi 1 e 3, 25, commi 1, 3 e 4, e 27 della l. n. 833/1978, dell'art. 51 del d.lgs. n. 502/1992, dell'art. 50 del d.l. n. 269/2003, dell'art. 12 del d.l. n. 179/2012, del d.m. 7 settembre 2023 e degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 3, della l.p. Trento n. 16/2010. Sosteneva che i principi di universalità, uguaglianza, gratuità e accessibilità del SSN impedissero di escludere dall'iscrizione gratuita gli ex funzionari europei residenti in Italia, con conseguente privazione dell'assegnazione del medico di base, del fascicolo sanitario elettronico, della TEAM e di ulteriori prestazioni riservate agli iscritti. Deduceva inoltre eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza, disparità di trattamento e difetto di motivazione. Richiamava l'art. 18 TFUE, l'art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, l'art. 45 TFUE, l'art. 14 del Protocollo sui privilegi e le immunità dell'Unione europea, l'art. 72 dello Statuto dei funzionari e la sentenza della Corte di giustizia C-195/23 De Lobkowitz. In via subordinata prospettava una questione di legittimità costituzionale degli artt. 19 e 25 della l. n. 833/1978 e dell'art. 50 del d.l. n. 269/2003, come interpretati dall'amministrazione, in relazione agli artt. 3 e 32 Cost., e chiedeva eventualmente il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La decisione

Il Tribunale ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che il diritto alla salute, tutelato dagli artt. 2 e 32 Cost. e dall'art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, imponga ai pubblici poteri non solo obblighi di astensione, ma anche obblighi positivi di assicurare l'accesso ai trattamenti sanitari indispensabili. Il SSN è stato qualificato come sistema universale, fondato sull'uguaglianza e non riconducibile a un rapporto assicurativo o alla corrispettività con il versamento di contributi. Il RCAM, invece, opera prevalentemente mediante rimborso successivo delle spese e prevede, secondo la disciplina richiamata in sentenza, un rapporto di complementarietà con altri regimi di assistenza, senza imporre necessariamente l'esclusione da ulteriori sistemi sanitari. Il Collegio ha quindi escluso che l'iscrizione al SSN determini una duplicazione illegittima o un privilegio, rilevando che essa consente l'accesso a prestazioni e strumenti ulteriori, tra cui medico di base, fascicolo sanitario elettronico, cure palliative, farmaci ospedalieri e TEAM. Attraverso un'interpretazione costituzionalmente orientata degli artt. 1, 19 e 25 della l. n. 833/1978 e della l.p. Trento n. 16/2010, il Tribunale ha affermato che tali disposizioni non possono essere interpretate nel senso di escludere i funzionari o ex funzionari delle istituzioni europee affiliati al RCAM dall'iscrizione obbligatoria, cioè gratuita salvo gli adempimenti specifici. Ha pertanto condannato le amministrazioni costituite, per quanto di rispettiva competenza, ad adottare le attività necessarie per l'iscrizione obbligatoria del ricorrente al SSN e/o al servizio sanitario provinciale e per l'accesso ai servizi conseguenti. La questione di legittimità costituzionale e il rinvio pregiudiziale non sono stati ritenuti necessari, essendo stata individuata un'interpretazione conforme alla Costituzione e al diritto dell'Unione. Le spese sono state compensate per la peculiarità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2 Cost.

  diritti inviolabili dell'uomo

  Il diritto alla salute rientra tra i diritti inviolabili dell'uomo.

• art. 32 Cost.

  La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.

  La tutela della salute ha natura di diritto fondamentale e impone ai poteri pubblici obblighi positivi di protezione; il diritto è incomprimibile anche sotto il profilo economico.

• art. 3 Cost.

  È parametro del principio di uguaglianza e impedisce una disparità irragionevole a danno dei funzionari ed ex funzionari europei affiliati al RCAM.

• art. 1 l. 833/1978

  Il servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento ed al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali.

  Il SSN è fondato sui principi di universalità, uguaglianza ed equità e garantisce l'assistenza a tutta la popolazione senza distinzioni.

• art. 19, comma 3, l. 833/1978

  Gli utenti del servizio sanitario nazionale sono iscritti in appositi elenchi periodicamente aggiornati presso l'unità sanitaria locale nel cui territorio hanno la residenza.

  La disposizione deve essere interpretata in modo da non escludere dall'iscrizione obbligatoria i funzionari o ex funzionari europei affiliati al RCAM residenti in Italia.

• art. 25 l. 833/1978

  Le prestazioni curative comprendono la assistenza medico-generica, specialistica, infermieristica, ospedaliera e farmaceutica.

  L'iscrizione al SSN consente l'accesso alle prestazioni curative e alla scelta del medico di fiducia; la norma non può essere applicata per escludere gli affiliati RCAM dall'iscrizione gratuita.

• art. 50, comma 1, d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003

  La tessera sanitaria è strumento collegato all'accesso alle prestazioni del SSN e alla TEAM.

• art. 12 d.l. 179/2012, convertito in l. 221/2012

  Costituisce la base normativa del fascicolo sanitario elettronico, strumento connesso alla continuità e sicurezza delle cure.

• d.m. 7 settembre 2023

  Disciplina l'attuazione e l'accesso al fascicolo sanitario elettronico.

• artt. 1, comma 1, e 2, comma 3, l.p. Trento n. 16/2010

  Il servizio sanitario provinciale si ispira ai seguenti principi: universalità, equità e solidarietà; dignità e libertà della persona; uguaglianza sostanziale e accessibilità ai servizi.

  I principi del servizio sanitario provinciale impongono un'interpretazione che garantisca l'iscrizione gratuita degli affiliati RCAM residenti, senza irragionevoli esclusioni.

• art. 35 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Ogni individuo ha il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e prassi nazionali.

  Rafforza la tutela dell'accesso individuale alla prevenzione sanitaria e alle cure mediche.

• art. 14 Protocollo sui privilegi e le immunità dell'Unione europea

  Riserva a un regolamento la disciplina del regime di previdenza sociale applicabile ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione.

• art. 72 Statuto dei funzionari e agenti dell'Unione europea

  Prevede il regime comune di assicurazione malattia e il rimborso delle spese mediche dei funzionari e degli agenti.

• artt. 4 e 22 Regolamentazione comune relativa alla copertura dei rischi di malattia dei funzionari delle Comunità europee

  Il regime comune interviene nel rimborso delle prestazioni quale regime complementare, sempre che l’altro regime sia preventivamente intervenuto per le prestazioni da esso coperte.

  La disciplina del RCAM ammette la complementarietà tra regimi assistenziali e non impone necessariamente l'esclusione dell'affiliato da un sistema sanitario nazionale.

• art. 18 TFUE

  È richiamato quale fondamento del divieto di discriminazione in ragione della nazionalità.

• art. 45 TFUE

  È richiamato in relazione alla posizione dei funzionari e agenti dell'Unione e alla libera circolazione dei lavoratori.

• art. 168 TFUE

  È richiamato quale parametro europeo di tutela della salute.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato prospettato dal ricorrente, ma non è stato disposto perché il giudice ha ritenuto sufficiente l'interpretazione conforme.

Massime di principio

• Le disposizioni nazionali e provinciali che disciplinano l'iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale devono essere interpretate, in conformità agli artt. 3 e 32 Cost. e all'art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nel senso che non possono escludere dall'iscrizione obbligatoria e gratuita i funzionari o ex funzionari delle istituzioni dell'Unione europea residenti in Italia e affiliati al Regime Comune di Assicurazione Malattia.
• L'affiliazione al Regime Comune di Assicurazione Malattia dell'Unione europea non rende di per sé incompatibile l'iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale, poiché il regime europeo può operare in via complementare rispetto a un diverso regime sanitario nazionale.
• Il principio di universalità del Servizio Sanitario Nazionale non si esaurisce nel rimborso delle spese mediche, ma comprende l'accesso alle prestazioni e agli strumenti organizzativi riservati agli iscritti, tra cui medico di medicina generale, tessera sanitaria, fascicolo sanitario elettronico, TEAM e ulteriori prestazioni sanitarie.
• L'imposizione dell'iscrizione volontaria a pagamento al Servizio Sanitario Nazionale, quale unica modalità di accesso per gli affiliati al RCAM, è illegittima quando determina una disparità irragionevole rispetto agli altri cittadini residenti e una privazione di prestazioni non garantite dal solo regime assicurativo europeo.
• Quando il dato normativo consente un'interpretazione compatibile con i parametri costituzionali, il giudice comune deve preferire tale interpretazione e non sollevare la questione di legittimità costituzionale, purché non si tratti di un'esegesi contra legem.

Come è indicizzato