Parere n. 353/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con presentazione diretta, ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dal signor -OMISSIS- contro la Prefettura di -OMISSIS- e il Ministero dell'interno per l’annullamento del provvedimento prot. n. 115794 del 29 settembre 2023 con il quale è stato disposto il rilascio di assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica sito nel Comune di -OMISSIS-.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del provvedimento prefettizio del 29 settembre 2023 che ha disposto il rilascio di un alloggio di edilizia residenziale pubblica assegnato per ragioni di servizio, a seguito del trasferimento del beneficiario presso una sede situata in altra provincia.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente, dipendente della Polizia penitenziaria, contestava il provvedimento con cui la Prefettura aveva disposto il rilascio dell'alloggio assegnatogli per ragioni di servizio, dopo il suo trasferimento, dal 17 gennaio 2022, presso una casa circondariale situata in altra provincia. Deduceva: la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e carenza di motivazione; l'illegittimità del rilascio in assenza di un formale provvedimento di revoca dell'assegnazione; la violazione dell'art. 3, commi 1-bis e 1-ter, del decreto-legge n. 47/2014, convertito dalla legge n. 80/2014, sostenendo che la domanda di acquisto dell'alloggio avrebbe dovuto impedire la decadenza; infine, lo sviamento dell'interesse pubblico e la lesione del legittimo affidamento e dei doveri di buona fede. Il ricorrente richiamava inoltre il regolamento comunale del 2025 sull'alienazione degli alloggi ERP e le relative disposizioni transitorie.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha proposto il rigetto. I primi due motivi sono stati esaminati congiuntamente e respinti: l'assegnazione dell'alloggio era temporanea e collegata all'effettivo servizio nella provincia di riferimento; il trasferimento in altra provincia determinava automaticamente la decadenza, salvo l'ipotesi di congedo per malattia. La Prefettura aveva quindi adottato un atto vincolato di accertamento della sopravvenuta perdita dei presupposti e di conseguente rilascio, non un provvedimento di revoca discrezionale. Il terzo motivo è stato respinto perché la disciplina dell'alienazione dell'alloggio e la mera presentazione della domanda di acquisto non prorogano l'assegnazione né incidono sulla distinta disciplina pubblicistica del beneficio; il procedimento di alienazione coinvolge l'assegnatario e l'ente proprietario, mentre la decadenza dall'alloggio di servizio resta regolata dai presupposti dell'assegnazione. Il quarto motivo è stato respinto poiché la causa di decadenza era espressamente prevista nel decreto prefettizio di assegnazione e, pertanto, non era configurabile un affidamento tutelabile. Il regolamento comunale del 2025 è stato ritenuto irrilevante ai fini della legittimità del provvedimento del 2023, in applicazione del principio tempus regit actum.
Osservazioni
Primo e secondo motivo - Comunicazione di avvio e necessità di un provvedimento di revoca
L'omessa comunicazione di avvio non determina l'illegittimità del provvedimento, poiché l'Amministrazione ha accertato una causa di decadenza automatica ed esercitato un potere vincolato. Non era necessario un distinto provvedimento di revoca: la decadenza consegue automaticamente alla cessazione dell'incarico nella provincia e il Prefetto può disporre l'escomio amministrativo per riacquisire la disponibilità dell'alloggio.
Terzo motivo - Domanda di acquisto dell'alloggio
I commi 1-bis e 1-ter dell'art. 3 del decreto-legge n. 47/2014, convertito dalla legge n. 80/2014, non prevedono la proroga dell'assegnazione dell'alloggio di servizio in caso di trasferimento dell'assegnatario in altra provincia, neppure quando sia stata presentata una domanda di acquisto. Il procedimento di alienazione, riferito all'assegnatario e all'ente proprietario, non incide sulla distinta disciplina pubblicistica dell'assegnazione e della decadenza.
Quarto motivo - Affidamento, buona fede e sviamento
Non sussiste una lesione del legittimo affidamento, poiché la causa di decadenza era espressamente indicata nel decreto prefettizio di assegnazione ed era quindi conosciuta o conoscibile dal beneficiario. Non è ravvisabile neppure sviamento dell'interesse pubblico, essendo il rilascio funzionale alla riassegnazione dell'alloggio agli aventi diritto.
Regolamento comunale del 2025 e principio tempus regit actum
La delibera comunale del 22 settembre 2025 e il regolamento attuativo sull'alienazione degli alloggi ERP sono successivi al provvedimento impugnato e non possono incidere sulla sua legittimità, che deve essere valutata in base allo stato di fatto e di diritto esistente al momento dell'emanazione.
Norme richiamate
La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità dell'atto quando l'Amministrazione esercita un potere vincolato e il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
Il provvedimento vincolato, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso, non è annullabile per vizi formali o procedimentali.
La revoca riguarda tipicamente atti discrezionali ed esprime un ripensamento dell'Amministrazione in presenza di un quid novi; è distinta dalla decadenza automatica conseguente alla perdita dei presupposti.
art. 3, commi 1-bis e 1-ter, d.l. n. 47/2014, convertito dalla l. n. 80/2014
La disciplina dell'alienazione degli alloggi ERP non proroga l'assegnazione dell'alloggio di servizio in caso di trasferimento in altra provincia e non prevale sulla disciplina pubblicistica della decadenza.
art. 18 d.l. n. 152/1991, convertito dalla l. n. 203/1991
Costituisce il quadro normativo di realizzazione degli alloggi destinati alle finalità considerate nel parere.
delibera CIPE 20 dicembre 1991
«all’assegnazione degli alloggi in godimento o in locazione provvede il Prefetto competente per territorio»; «decadenza automatica dell’assegnazione dell’alloggio alla data di cessazione dall’incarico che ha determinato l’assegnazione medesima»
L'assegnazione è automaticamente decaduta alla cessazione dell'incarico rilevante e, ove necessario, il Prefetto può procedere all'escomio amministrativo.
Decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 8 maggio 2014, n. 185
È richiamato in relazione alla verifica dell'eventuale cessione dell'alloggio da parte dell'ente proprietario.
La Sezione dichiara di conformarsi ai principi affermati dalla sentenza n. 1020 del 10 ottobre 2022 del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196
È richiamato quale base per l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi del ricorrente.
art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679
È richiamato, unitamente alla normativa nazionale, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata.
Massime di principio
- L'assegnazione di un alloggio di servizio collegato all'esercizio dell'attività lavorativa in una determinata provincia ha natura temporanea; il trasferimento dell'assegnatario in altra provincia determina, salvo specifiche eccezioni previste dalla disciplina applicabile, la decadenza automatica dal beneficio.
- Quando la perdita dei presupposti dell'assegnazione è automatica e l'Amministrazione dispone di un potere vincolato, l'atto che accerta la decadenza e ordina il rilascio non costituisce revoca dell'assegnazione e non richiede un autonomo provvedimento di revoca.
- La presentazione di una domanda di acquisto dell'alloggio ERP non proroga l'assegnazione dell'alloggio di servizio né impedisce la decadenza conseguente al trasferimento in altra provincia, finché non intervenga l'effettivo trasferimento della proprietà o altro titolo idoneo previsto dalla disciplina applicabile.
- Il procedimento di alienazione dell'alloggio, relativo al rapporto tra assegnatario ed ente proprietario, è distinto dalla disciplina pubblicistica che regola l'assegnazione e la decadenza dall'alloggio di servizio.
- Non può invocare un legittimo affidamento contro la decadenza chi conosceva, perché espressamente indicata nel provvedimento di assegnazione, la causa automatica di cessazione del beneficio.
- La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione; atti normativi o amministrativi successivi non possono incidere retroattivamente sulla validità dell'atto impugnato, salvo diversa previsione applicabile.
Decadenza dall'assegnazione di un alloggio di servizio per trasferimento in altra provincia
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un dipendente della Polizia penitenziaria contro la Prefettura competente e il Ministero dell'interno. Il ricorrente chiedeva l'annullamento del provvedimento prefettizio del 29 settembre 2023, con cui era stato disposto il rilascio dell'alloggio ERP assegnatogli per ragioni di servizio.
Fatti e procedimento
L'alloggio era stato assegnato nel 2014 nell'ambito degli interventi abitativi realizzati ai sensi dell'art. 18 del d.l. n. 152/1991, convertito dalla l. n. 203/1991. Il decreto di assegnazione prevedeva espressamente la decadenza automatica in caso di cessazione dell'incarico con trasferimento presso uffici situati in altra provincia.
Il ricorrente era stato trasferito, dal 17 gennaio 2022, presso una casa circondariale situata in altra provincia. Nel 2016 aveva presentato al Comune proprietario una domanda di acquisto dell'alloggio ai sensi dell'art. 3, comma 1-ter, del d.l. n. 47/2014, convertito dalla l. n. 80/2014. La Prefettura, ritenendo maturata la decadenza automatica e non risultando perfezionata la cessione dell'immobile, aveva ordinato il rilascio entro novanta giorni.
Motivi del ricorso
Il ricorrente deduceva:
- la violazione degli artt. 7 e 8 della l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e carenza di motivazione;
- l'illegittimità del provvedimento di rilascio per mancata adozione di un formale atto di revoca dell'assegnazione;
- la violazione dell'art. 3, commi 1-bis e 1-ter, del d.l. n. 47/2014, sostenendo che la domanda di acquisto avrebbe dovuto conservare l'assegnazione;
- lo sviamento dell'interesse pubblico e la lesione del legittimo affidamento e dei doveri di buona fede.
Nel corso del procedimento il ricorrente ha richiamato un regolamento comunale del 2025 sull'alienazione degli alloggi ERP, contenente una disciplina transitoria favorevole alle domande di acquisto già presentate. Il Ministero ha replicato che tale atto era successivo al provvedimento impugnato e non incideva sulla decadenza già maturata.
Contraddittorio procedimentale
La Sezione ha preliminarmente rilevato che il contraddittorio era stato garantito, poiché il ricorrente aveva ricevuto la relazione difensiva dell'Amministrazione e aveva potuto presentare controdeduzioni.
Natura dell'assegnazione e decadenza automatica
Il Consiglio di Stato ha ritenuto l'assegnazione temporanea e strettamente collegata all'effettivo svolgimento del servizio nella provincia di riferimento. La cessazione di tale condizione, per effetto del trasferimento in altra provincia, comporta la perdita automatica del diritto all'alloggio, salvo l'eccezione del congedo per malattia prevista dalla disciplina richiamata.
La Sezione si è conformata ai principi della sentenza n. 1020 del 10 ottobre 2022 del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana. Ha inoltre richiamato la delibera CIPE del 20 dicembre 1991, secondo cui la cessazione dell'incarico determina automaticamente la decadenza dall'assegnazione e il Prefetto può procedere all'escomio amministrativo quando necessario per riacquisire la disponibilità dell'immobile.
Omessa comunicazione di avvio e assenza di revoca
I primi due motivi sono stati respinti. L'Amministrazione non doveva adottare una revoca ai sensi dell'art. 21-quinquies della l. n. 241/1990, perché non si trattava di un ripensamento discrezionale fondato su nuove valutazioni. La Prefettura aveva invece accertato il venir meno di un presupposto dell'assegnazione ed esercitato un potere vincolato di decadenza e rilascio.
Per la stessa ragione, l'eventuale vizio procedimentale non avrebbe potuto condurre all'annullamento dell'atto, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies della l. n. 241/1990.
Domanda di acquisto e disciplina dell'alienazione
Il terzo motivo è stato ritenuto infondato. L'art. 3, commi 1-bis e 1-ter, del d.l. n. 47/2014 non prevede alcuna proroga dell'assegnazione dell'alloggio di servizio in caso di trasferimento in altra provincia, neppure quando l'assegnatario abbia presentato una domanda di acquisto.
Il procedimento di alienazione riguarda il rapporto tra l'assegnatario e l'ente proprietario. Esso è distinto dalla disciplina pubblicistica che regola i presupposti dell'assegnazione dell'alloggio di servizio. La mera presentazione della domanda non equivale al trasferimento della proprietà e non impedisce quindi la decadenza automatica.
Affidamento e buona fede
Anche il quarto motivo è stato respinto. La causa di decadenza era espressamente indicata nel decreto prefettizio di assegnazione del 2014. Il beneficiario era pertanto consapevole della natura temporanea dell'assegnazione e della sua dipendenza dall'esercizio del servizio nella provincia di riferimento. Non era quindi configurabile un legittimo affidamento contrario al rilascio dell'alloggio.
Irrilevanza del regolamento comunale successivo
La delibera comunale del 22 settembre 2025, con cui era stato approvato il regolamento attuativo per l'alienazione degli alloggi ERP, è stata ritenuta irrilevante. Il provvedimento impugnato era stato adottato nel 2023, sulla base del trasferimento già intervenuto e della conseguente cessazione dei presupposti dell'assegnazione.
La Sezione ha applicato il principio tempus regit actum: la legittimità dell'atto deve essere valutata in relazione allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione.
Conclusione
Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere respinto. È stato inoltre disposto l'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente, ai sensi dell'art. 52 del d.lgs. n. 196/2003 e dell'art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679.
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