Sentenza n. 1108/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego del GSE relativo alla RVC sostitutiva di una precedente richiesta. Il progetto riguardava l'impiego di pneumatici fuori uso, in luogo di combustibili fossili, per l'alimentazione di un forno da cemento. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e delle linee guida ARERA EEN 9/2011, sostenendo che il GSE avrebbe riesaminato illegittimamente requisiti già valutati con l'approvazione della PPPM; lesione del legittimo affidamento; violazione dell'art. 10-bis e dell'art. 3 l. 241/1990 per mancata valutazione delle osservazioni; erronea interpretazione del requisito dell'addizionalità, che secondo le appellanti avrebbe dovuto essere soltanto tecnica e non anche economica o di mercato; violazione della disciplina sugli aiuti di Stato e delle direttive europee; violazione della disciplina sul rendimento minimo e sulla baseline; riproposizione delle censure non esaminate o assorbite in primo grado; richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il diniego del GSE era motivato dall'insufficiente prova dell'addizionalità dei risparmi, dalla mancata dimostrazione del rendimento minimo e dall'inadeguatezza della baseline, fissa e non parametrata alla quantità di clinker prodotto.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'approvazione della PPPM e la successiva verifica della RVC costituiscano fasi procedimentali distinte: la prima consente soltanto l'accesso alla fase di rendicontazione, mentre la seconda richiede un'autonoma istruttoria sui risparmi effettivamente conseguiti e sui requisiti per il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Il diniego della RVC non costituisce quindi autotutela né riesame di una posizione già consolidata, e l'approvazione della PPPM non genera affidamento sull'ottenimento dei certificati bianchi. Il GSE ha legittimamente richiesto la documentazione sui costi di investimento e sui costi dei combustibili, necessaria a verificare l'addizionalità economica; la proponente ha prodotto soltanto un campione di fatture e non ha dimostrato integralmente i presupposti dell'incentivo. Le osservazioni procedimentali sono state ritenute adeguatamente considerate, poiché contestavano l'applicabilità dei requisiti senza fornire la documentazione richiesta; l'art. 10-bis l. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni argomentazione privata. L'addizionalità deve essere valutata non solo rispetto all'evoluzione tecnologica, ma anche rispetto agli obblighi normativi e alle condizioni economiche o di mercato: sono incentivabili soltanto gli interventi che non sarebbero stati realizzati senza il sostegno pubblico. La relativa valutazione rientra nella discrezionalità tecnica del GSE ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento, non ravvisati nel caso concreto. Il richiamo alla modifica normativa del 2017 e ai commi 3-bis e 3-ter dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 è stato ritenuto non pertinente, poiché tali disposizioni non erano state applicate e non incidevano sul potere generale di verifica e controllo del GSE. Le questioni di costituzionalità e di compatibilità europea sono state dichiarate manifestamente infondate o irrilevanti. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato negato per difetto di necessità e rilevanza, poiché comunque non avrebbe potuto condurre all'accoglimento dell'appello. Le spese del grado sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al diniego della RVC, che costituisce esercizio del distinto potere di verifica e controllo e non autotutela.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non impone all'amministrazione la confutazione analitica di tutte le osservazioni; è sufficiente una motivazione complessiva e logicamente coerente con le risultanze istruttorie.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del diniego è stata ritenuta sufficiente in relazione alla mancata dimostrazione dei requisiti dell'incentivo.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  I commi 1 e 3 delimitano il potere di verifica e controllo del GSE; i commi 3-bis e 3-ter, non applicati nel caso concreto, non erano rilevanti per la decisione.

• art. 1, comma 89, l. 124/2017

  La modifica dei commi 3-bis e 3-ter dell'art. 42 d.lgs. 28/2011 opera ex nunc sugli effetti del rigetto o dell'annullamento, ma non restringe il potere di verifica e controllo del GSE.

• art. 17 regolamento CE n. 800/2008

  rientrano tra le misure di risparmio energetico incentivabili solo quelle che consentono alle imprese "di ridurre il consumo di energia utilizzata, in particolare nel ciclo di produzione"

  Conferma che l'incentivo presuppone un effettivo risparmio energetico e non la mera sostituzione di un combustibile con un altro.

• art. 8 regolamento CE n. 800/2008

  L'effetto incentivante deve essere considerato insieme alle condizioni concrete previste dalla disciplina nazionale e dalle linee guida; non esclude la verifica dell'addizionalità economica.

• art. 13, paragrafo 6, direttiva 2009/28/CE

  La questione interpretativa prospettata non è stata rinviata alla Corte di giustizia perché priva di necessità e rilevanza ai fini della decisione.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato escluso poiché la questione non avrebbe potuto incidere sull'esito dell'appello.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le censure riproposte dall'appellante sono esaminate solo se conservano utilità ai fini della decisione; il motivo riproposto è stato ritenuto privo di utilità dopo la reiezione delle censure principali.

Massime di principio

• L'approvazione di una proposta di progetto e programma di misura per l'accesso a un meccanismo incentivante non comporta il riconoscimento del beneficio: la successiva richiesta di verifica e certificazione costituisce un procedimento distinto, con autonoma istruttoria sui risparmi effettivamente conseguiti e sugli ulteriori requisiti previsti dalla disciplina di settore.
• Il diniego della richiesta di verifica e certificazione fondato sull'insussistenza o sulla mancata prova dei requisiti del beneficio non costituisce esercizio di autotutela e non è soggetto ai presupposti dell'annullamento d'ufficio, anche quando l'amministrazione abbia previamente approvato la proposta progettuale.
• Nel procedimento di riconoscimento di incentivi pubblici grava sul richiedente, in applicazione del principio di autoresponsabilità, l'onere di provare tutti i presupposti dell'agevolazione, compresa l'addizionalità economica dell'intervento e la sua effettiva non remuneratività in assenza dell'incentivo.
• L'addizionalità richiesta per l'incentivazione dei risparmi energetici non è limitata alla novità tecnologica, ma comprende anche la verifica che l'intervento non sarebbe stato realizzato per effetto dell'evoluzione del mercato o di obblighi normativi; non sono incentivabili interventi già rappresentativi della prassi del settore o comunque necessari.
• La valutazione dell'addizionalità dei risparmi energetici costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
• L'obbligo di valutazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non richiede una confutazione analitica di ogni argomento del privato, essendo sufficiente che il provvedimento conclusivo esponga una motivazione complessiva e logicamente coerente con l'istruttoria svolta.

Come è indicizzato