Sentenza n. 11315/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

L’Istituto ha impugnato il decreto direttoriale con cui il Ministero, in sede di rendicontazione, ha ridotto da € 141.326,00 a € 86.688,70 il contributo riconoscibile per il progetto GENAPIS/Ultra-Barcoding, ritenendo inammissibili le spese relative al personale dipendente a tempo indeterminato impiegato nel progetto. Sono stati dedotti: l’illegittimità, per irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, contraddittorietà e sproporzione, dell’art. 6, comma 2, del bando, ove interpretato come escludente il personale a tempo indeterminato; la violazione e falsa applicazione della lex specialis e dell’art. 3 l. 241/1990; il travisamento dei presupposti; la violazione dell’affidamento maturato sulla base delle FAQ, dei chiarimenti ministeriali e della duplice ammissione del progetto al finanziamento, nella quale erano già indicate le spese per il personale strutturato; il difetto di istruttoria e di motivazione, anche in relazione all’art. 10-bis l. 241/1990; la contraddittorietà con le precedenti valutazioni favorevoli; la violazione dei principi di certezza del diritto, prevedibilità, proporzionalità, buon andamento, ragionevolezza, coerenza, imparzialità ed efficiente utilizzazione delle risorse pubbliche. Il Ministero ha eccepito la tardività dell’impugnazione della clausola del bando e ha sostenuto che l’art. 6, comma 2, ammettesse soltanto personale assunto per il progetto con rapporto a termine o flessibile, escludendo il personale strutturato e impedendo il finanziamento di costi ordinari. Ha inoltre distinto tra costi imputabili al cofinanziamento e costi ammissibili a finanziamento.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, trattandosi della verifica dell’ammissibilità di voci di costo nell’ambito di una procedura pubblicistica di erogazione di finanziamenti. Nel merito, ha accolto il ricorso. L’art. 6, comma 2, del bando, nell’ammettere il personale assunto mediante una delle forme previste dall’ordinamento, anche flessibili, avente ad oggetto, anche in quota parte, la realizzazione del progetto e la cui imputazione temporale non ecceda la durata progettuale, non esclude il personale a tempo indeterminato: l’avverbio “anche” ha portata ampliativa e la disposizione deve essere letta come inclusiva di tutte le modalità di assunzione, purché sussista un nesso funzionale e temporale tra attività svolta e progetto. Il limite temporale riguarda la quota di attività e di costo imputabile al progetto, non la durata complessiva del rapporto di lavoro. Il principio contabile sul divieto di utilizzare finanziamenti in conto capitale per coprire costi ordinari non opera automaticamente per escludere il personale strutturato nei finanziamenti a progetto. Occorre verificare la legge di finanziamento, la natura del costo e la sua specifica imputazione funzionale alle attività progettuali. Nel caso concreto, la legge istitutiva della misura indicava anche il sostegno occupazionale tra gli obiettivi e il bando ammetteva tutte le spese coerenti e direttamente funzionali al progetto, senza distinguere tra costi ordinari e straordinari. Il Ministero non aveva contestato l’effettivo impiego del personale, la quantificazione delle ore, né la regolarità contabile e documentale delle spese. Il TAR ha inoltre distinto la fase di ammissione del progetto, nella quale la Commissione valuta anche l’articolazione e l’ammissibilità delle spese, dalla fase di rendicontazione, nella quale si verifica la concreta corrispondenza delle spese sostenute con quelle previamente ammesse e preventivate. In sede di rendicontazione non è consentita una nuova valutazione astratta dell’ammissibilità della tipologia di spesa, salvo formale esercizio dell’autotutela nel rispetto dei relativi presupposti e limiti. Il decreto impugnato è stato quindi annullato, con obbligo dell’Amministrazione di riesaminare la rendicontazione delle somme escluse, restando salva ogni motivata determinazione sull’effettivo e corretto utilizzo delle spese. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la novità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, Decreto direttoriale 31 marzo 2021 n. 151426

  Le spese di personale sono ammissibili per il solo personale assunto mediante una delle forme, anche flessibili, previste dall’ordinamento, avente espressamente ad oggetto, anche in quota parte, la realizzazione delle attività previste dal progetto e di durata non superiore al termine di conclusione del progetto.

  La disposizione non esclude il personale a tempo indeterminato. L’avverbio “anche” amplia la fattispecie e il limite temporale riguarda l’imputazione della quota di attività e di costo al progetto, non la durata complessiva del rapporto di lavoro.

• art. 6, comma 1, Decreto direttoriale 31 marzo 2021 n. 151426

  Sono ammissibili al finanziamento tutte le spese coerenti e direttamente funzionali alla realizzazione del progetto.

  La disposizione consente l’ammissione delle spese direttamente funzionali al progetto senza distinguere, di per sé, tra costi ordinari e straordinari.

• art. 7, comma 4, lettera g), Decreto direttoriale 31 marzo 2021 n. 151426

  Attribuisce alla Commissione di valutazione il compito di esaminare l’articolazione delle spese indicate nella domanda in conformità all’art. 6 del bando, rendendo la fase di ammissione distinta dalla successiva verifica di rendicontazione.

• art. 9 Decreto direttoriale 31 marzo 2021 n. 151426

  Disciplina la rendicontazione, che deve verificare la regolarità delle spese sostenute e la loro corrispondenza con quelle previamente ammesse e preventivate, senza consentire una nuova autonoma valutazione astratta della loro ammissibilità, salvo autotutela.

• art. 1, comma 672, l. 30 dicembre 2018, n. 145

  Per la realizzazione di progetti nel settore apistico finalizzati al sostegno di produzioni e allevamenti di particolare rilievo ambientale, economico, sociale e occupazionale.

  La legge di finanziamento non pone un divieto espresso al finanziamento delle spese per personale già assunto e include il sostegno occupazionale tra le finalità della misura.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla precedente revoca in autotutela degli atti di gara e delle graduatorie; il TAR ha rilevato che un’eventuale diversa valutazione fondata su principi contabili avrebbe richiesto un formale esercizio dell’autotutela, nel rispetto dei relativi presupposti e limiti.

• art. 3 l. 241/1990

  Rileva quale parametro dell’obbligo di motivazione e di adeguata istruttoria del provvedimento di esclusione delle spese.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione al preavviso di parziale rigetto, nell’ambito delle garanzie partecipative antecedenti all’adozione del provvedimento.

• artt. 63, 64 e 65 c.p.a.

  Richiamati per la richiesta istruttoria di deposito dei documenti ministeriali menzionati negli atti impugnati.

Massime di principio

• Una clausola di bando che ammette le spese del personale assunto mediante una delle forme previste dall’ordinamento, anche flessibili, e impiegato, anche in quota parte, nella realizzazione del progetto non esclude il personale a tempo indeterminato, salvo un’espressa previsione in tal senso.
• Il requisito secondo cui la durata dell’impiego non deve eccedere la durata del progetto limita la quota temporale e finanziaria imputabile al progetto, ma non richiede che il rapporto di lavoro del dipendente abbia durata coincidente con quella progettuale.
• Il divieto di utilizzare finanziamenti in conto capitale per coprire costi ordinari non determina automaticamente l’inammissibilità delle spese per personale strutturato nei finanziamenti a progetto. Occorre verificare la legge di finanziamento, la natura del costo e la sua effettiva imputazione funzionale alle attività progettuali.
• La fase di ammissione del progetto e delle relative spese deve essere distinta dalla fase di rendicontazione: quando la spesa è stata previamente ammessa, la rendicontazione deve verificare la concreta regolarità, effettività e corrispondenza della spesa sostenuta, non procedere a una nuova valutazione astratta della sua ammissibilità.
• Una diversa valutazione dell’ammissibilità di una spesa già inclusa nel progetto approvato e ammessa al finanziamento richiede, ove ne ricorrano i presupposti, il formale esercizio dell’autotutela, con il rispetto dei relativi limiti sostanziali e procedimentali e della tutela dell’affidamento.

Come è indicizzato