Cassazione Civile, Ordinanza n. 23082/2023 del 28/07/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal riconoscimento, da parte dell'INPS, dell'indennità di prima sistemazione prevista dall'art. 66 del CCNL 1.8.2006 per la dirigenza dell'area VI a favore di alcuni dirigenti trasferiti presso sedi diverse da quella di originaria assegnazione, con conseguente mutamento della residenza. Successivamente l'ente ha ritenuto indebitamente corrisposte le somme e ha chiesto il recupero di quanto pagato, assumendo che l'art. 4, comma 44, della l. n. 183/2011 avesse soppresso tutte le indennità connesse ai trasferimenti, comprese quelle previste dalla contrattazione collettiva, salvo l'indennità di prima sistemazione nei limiti fissati dalla disciplina statale. I dirigenti hanno resistito al recupero e hanno ottenuto sia in primo grado sia in appello il riconoscimento del diritto all'indennità, mentre l'INPS ha proposto ricorso per cassazione con un unico motivo ex art. 360 n. 3 c.p.c., denunciando la violazione dell'art. 4, comma 44, l. n. 183/2011, degli artt. 18, 19, 20, 21 e 24 l. n. 836/1973, degli artt. 66 e 74 del CCNL 2002-2005 (come confermati dall'art. 29 del CCNL 2006-2009) e dell'art. 45, comma 2, d.lgs. n. 165/2001. Secondo il ricorrente, la norma del 2011 avrebbe avuto portata generale per tutti i comparti pubblici, avrebbe soppresso le indennità di trasferimento anche per gli enti del cosiddetto parastato e avrebbe reso illegittima la determinazione interna che aveva elevato l'importo dell'indennità.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto decisivo che l'art. 4, comma 44, della l. n. 183/2011 sia una disposizione riferita soltanto ai dipendenti statali e non anche ai dipendenti di enti diversi dallo Stato, quale l'INPS. Ha valorizzato la collocazione sistematica del comma 44 all'interno dell'art. 4, distinto dal comma 66, che invece riguarda espressamente gli enti previdenziali e ne salvaguarda l'autonomia organizzativa nell'individuazione delle misure per il raggiungimento degli obiettivi di risparmio. Ha inoltre osservato che la legge n. 836/1973, richiamata dal comma 44, non era direttamente applicabile al personale di amministrazioni diverse da quella statale e che la contrattualizzazione del pubblico impiego ha fatto cessare l'efficacia delle disposizioni speciali previgenti se non richiamate dai contratti collettivi. Conseguentemente, la norma invocata dall'INPS non poteva fondare il diniego dell'indennità di prima sistemazione nei confronti dei propri dirigenti. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per la novità della questione e la complessità del quadro normativo. È stato inoltre dato atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo ex art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 4, comma 44, l. n. 183/2011

  "Sono, inoltre, soppresse le analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro"

  La disposizione riguarda soltanto i dipendenti statali; il richiamo ai contratti collettivi nazionali va riferito al comparto statale cui la norma si indirizza, non agli enti pubblici diversi dallo Stato.

• art. 4, commi 65 e 66, l. n. 183/2011

  Il comma 66 prevede un obiettivo di risparmio per gli enti previdenziali da realizzare nell'ambito della loro autonomia organizzativa, distinguendo tale disciplina da quella del comma 44.

• art. 45, comma 2, d.lgs. n. 165/2001

  Invocato dal ricorrente, ma ritenuto non idoneo a estendere agli enti previdenziali la disciplina dettata per il personale statale.

• artt. 18, 19, 20, 21 e 24 l. n. 836/1973

  Le disposizioni sul trattamento economico di missione e trasferimento dei dipendenti statali non erano direttamente applicabili al personale di enti diversi dallo Stato.

• art. 21 l. n. 836/1973

  Richiamato come base dell'indennità di prima sistemazione, ma considerato operante per il personale statale; per gli altri enti valeva solo come parametro esterno, non come disciplina direttamente applicabile.

• art. 26 l. n. 836/1973

  Conferma che il trattamento dei dipendenti statali poteva fungere, per gli altri enti, solo da parametro esterno di commisurazione di istituti analoghi.

• art. 69, comma 1, d.lgs. n. 165/2001

  Con la contrattualizzazione del pubblico impiego hanno cessato di produrre effetti le disposizioni speciali previgenti non espressamente richiamate dalla contrattazione collettiva.

• art. 66 CCNL 1.8.2006 area VI

  Costituisce la base contrattuale dell'indennità di prima sistemazione riconosciuta ai dirigenti dell'ente.

• art. 74 CCNL 2002-2005 area VI

  Richiamato dal ricorrente nel quadro contrattuale, senza che la Corte ne ritenesse decisiva l'applicazione ai fini dell'esito.

• art. 29 CCNL 2006-2009 area VI

  Indicata come disposizione di conferma del precedente assetto contrattuale.

• art. 12 l. n. 471/1978

  Richiamata dal ricorrente come norma di adeguamento dell'importo dell'indennità, ma ritenuta irrilevante una volta esclusa l'applicabilità del comma 44 all'INPS.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  La Corte ha dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il contributo unificato aggiuntivo, precisando che l'esenzione generale vale per le Amministrazioni dello Stato e non per gli enti pubblici autonomi.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  Norma processuale posta a base del motivo unico di ricorso per violazione e falsa applicazione di legge.

Massime di principio

• Le norme di contenimento della spesa pubblica vanno interpretate in modo sistematico e topograficamente coerente: quando il legislatore distingue tra comparti o categorie di amministrazioni, la disciplina speciale riferita ai dipendenti statali non si estende automaticamente agli enti pubblici autonomi.
• Quando una disposizione richiama una disciplina previgente del pubblico impiego statale, essa non può essere utilizzata per negare trattamenti economici a personale di amministrazioni diverse dallo Stato se quella disciplina non era già direttamente applicabile a tali soggetti o non è stata espressamente richiamata dalla contrattazione collettiva.
• Nel pubblico impiego contrattualizzato, le norme speciali anteriori cessano di operare se non sono trasfuse o richiamate dalla contrattazione collettiva; la sola esigenza di contenimento della spesa non basta a rendere applicabile a tutti i comparti una disciplina pensata per il solo personale statale.
• La collocazione sistematica delle disposizioni in una legge complessa può essere decisiva per delimitarne l'ambito soggettivo di applicazione, specie quando il medesimo articolo contiene commi espressamente dedicati a soggetti diversi.
• Se la base normativa invocata per negare un emolumento è inapplicabile ratione personae, diventano irrilevanti ulteriori questioni interpretative sulla misura dell'indennità o sulla sopravvivenza parziale dell'istituto.

Come è indicizzato