Sentenza n. 7091/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto la valutazione di impatto ambientale, integrata con la valutazione di incidenza, per un parco eolico composto da 11 aerogeneratori da 6 MW ciascuno, per complessivi 66 MW, e dalle opere di connessione, nei Comuni di Carbonia, Iglesias e Gonnesa. La Soprintendenza speciale aveva espresso valutazione negativa per gli effetti significativi, diretti e indiretti, sul patrimonio culturale e sul paesaggio. Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR, la società ha proposto appello articolato in quattro motivi. In discussione, a seguito del rilievo officioso del Collegio ex art. 73, comma 3, c.p.a., ha sostenuto che l’atto della Soprintendenza fosse immediatamente impugnabile, poiché gli eventuali vizi del dissenso ministeriale non avrebbero potuto essere contestati nella successiva procedura di deferimento al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988, né impugnando la deliberazione conclusiva. Ha invocato a sostegno una precedente pronuncia del Consiglio di Stato. Le amministrazioni hanno resistito, eccependo l’inammissibilità e contestando nel merito l’appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, rilevando d’ufficio, secondo l’ordine logico delle questioni, il difetto d’interesse a impugnare autonomamente l’atto della Soprintendenza. L’atto non conclude il procedimento VIA e non imprime un esito ineluttabile alla determinazione finale: il dissenso del Ministero della Cultura può essere superato mediante il deferimento della questione al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988. La disposizione dell’art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006 vigente all’epoca, pur senza richiamare espressamente tale potere, non lo escludeva, poiché esso era previsto in via generale dalla l. 400/1988; la successiva modifica normativa che lo menziona è stata ritenuta ricognitiva. Il dissenso ministeriale cui si riferisce la disciplina corrisponde al parere tecnico-istruttorio negativo espresso dalla Soprintendenza speciale. Il Collegio ha respinto l’argomento secondo cui i vizi dell’atto non sarebbero contestabili nella fase davanti al Consiglio dei Ministri né in un successivo giudizio: la precedente sentenza invocata riguardava la ponderazione degli interessi e la motivazione della deliberazione, in una fattispecie con atti ministeriali già coperti da giudicato, e non precludeva l’impugnazione della deliberazione deducendo vizi degli atti presupposti. Le censure di merito non sono state esaminate, essendo assorbite dalla statuizione processuale. Condanna la società al pagamento delle spese del grado in favore dei due Ministeri, liquidate complessivamente in euro 6.000,00 oltre accessori di legge; compensa le spese nei confronti della Regione.

Norme richiamate

• artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c.

  la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l’ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito

  Le questioni processuali devono essere esaminate prima di quelle di merito, secondo il loro ordine logico.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  All’udienza del 25 giugno 2026, il Collegio ha indicato alle parti ai sensi dell’art. 73 comma 3 c.p.a. la sussistenza di una questione di possibile inammissibilità del ricorso di primo grado e, conseguentemente, dell’appello per difetto di interesse, in ragione della natura non definitiva e meramente endo-procedimentale dell’atto impugnato.

  La disposizione consente al Collegio di sottoporre alle parti una questione rilevata d’ufficio prima della decisione, nel rispetto del contraddittorio.

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  la formulazione dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis) della legge n. 400/1988 consente in via generale al Presidente del Consiglio dei Ministri di deferire alla deliberazione collegiale di tale Consiglio le questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti.

  Il potere di deferimento al Consiglio dei Ministri opera in via generale in presenza di valutazioni contrastanti tra amministrazioni competenti, anche quando la disciplina settoriale non lo richiami espressamente.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  La formulazione dell’art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 152/2006, introdotta dall’art. 1, comma 1, del d.l. 17 ottobre 2024, n. 153, che espressamente prevede che “può applicarsi l'articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400” nel caso venga espresso il “dissenso del Ministero della cultura rispetto al parere favorevole della Commissione di cui all'articolo 8, comma 1, o della Commissione di cui all'articolo 8, comma 2-bis” ha dunque una valenza meramente ricognitiva

  Il richiamo introdotto nel 2024 al potere di cui all’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988 è ricognitivo: il potere era già esercitabile in base alla previsione generale della legge n. 400/1988.

• art. 29, comma 2, d.l. 77/2021

  il “dissenso del Ministero della cultura” a cui fa riferimento l’attuale formulazione della norma, ossia il diniego di concerto, coincide con l’atto denominato nella prassi “parere tecnico-istruttorio” o “parere tecnico” ed emanato dalla Soprintendenza speciale, la quale ai sensi dell’art. 29, comma 2, del d.l. n. 77/2021 (e in ragione di quanto previsto dell’art. 23 del d.P.C.M. n. 57/2024) esprime il “provvedimento finale in sostituzione delle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio, avvalendosi di queste ultime per l'attività istruttoria”.

  Nel procedimento considerato, il dissenso del Ministero della Cultura si manifesta attraverso il parere tecnico-istruttorio adottato dalla Soprintendenza speciale, cui la norma attribuisce l’adozione del provvedimento finale in sostituzione delle soprintendenze territoriali.

Massime di principio

• Gli atti endoprocedimentali, di regola, non sono autonomamente impugnabili se non concludono il procedimento e non producono una lesione immediata; le relative censure possono essere proposte insieme all’atto finale.
• L’impugnazione autonoma di un atto endoprocedimentale è ammessa quando esso determina un arresto procedimentale lesivo oppure, per la sua natura vincolata, imprime un esito ineluttabile alla decisione finale.
• Il dissenso di un’amministrazione nel procedimento di valutazione ambientale può essere sottoposto al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988; la possibilità di tale deferimento esclude, in assenza di immediata lesività, l’impugnazione autonoma del parere negativo endoprocedimentale.
• Il Consiglio di Stato può rilevare d’ufficio i presupposti e le condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado; il mancato esame di tali questioni da parte del TAR non determina un giudicato implicito che ne precluda la rilevazione in appello.
• Le questioni processuali devono essere risolte prima di quelle di merito, secondo il loro ordine logico.

Come è indicizzato