Sentenza n. 674/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, la società interessata alla realizzazione dell’impianto e la proprietaria dell’area privata, avevano impugnato il diniego comunale alla concessione in uso di una porzione di area pubblica e le previsioni urbanistiche sopravvenute che avevano impedito l’attuazione del POC carburanti, nel quale l’area privata era stata inclusa tra quelle idonee alla realizzazione dell’impianto mediante intervento diretto. Il primo motivo deduceva la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, assumendo che il diniego definitivo non fosse stato preceduto da un valido preavviso di rigetto. Il secondo motivo denunciava la violazione dell’art. 2 d.lgs. 32/1998 e degli artt. 32, 35, 36 e 41 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, l’incompetenza assoluta e l’eccesso di potere per falsità dei presupposti, sostenendo che la localizzazione degli impianti carburanti fosse ammessa anche in zona agricola e che la relativa disciplina spettasse al Comune, con prevalenza sui limiti posti dal PTM al territorio rurale. Il terzo motivo censurava la scelta del Comune di eliminare, nel PUG definitivo, la clausola transitoria che consentiva l’attuazione degli interventi diretti previsti dai POC vigenti, invocando l’art. 4, comma 6, l.r. n. 24/2017, la tutela del legittimo affidamento e un obbligo di motivazione rafforzata. Venivano inoltre impugnate, in via derivata o interpretativa, specifiche disposizioni del PUG, del PTM e il parere del CUM. I ricorrenti chiedevano anche il risarcimento dei danni, dapprima quantificati in 200.000 euro e successivamente in 4.347.908 euro, prospettando una responsabilità dell’amministrazione da contatto sociale qualificato per i costi sostenuti, la mancata vendita dell’area e la perdita dei ricavi derivanti dalla mancata realizzazione dell’impianto.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo assorbibile l’eccezione processuale relativa alla mancata evocazione in giudizio della Regione Emilia-Romagna, poiché il gravame era infondato nel merito. In via preliminare, il giudice ha chiarito che l’atto impugnato non riguardava un’autorizzazione alla realizzazione o gestione dell’impianto, mai presentata, ma esclusivamente la concessione in uso di un’area comunale estranea alla localizzazione dell’impianto prevista dal POC. La concessione di un bene pubblico per uso privato costituisce esercizio di ampia discrezionalità amministrativa e richiede la verifica dell’interesse pubblico prevalente e della compatibilità con gli altri interessi pubblici. Il primo motivo è stato respinto perché, dopo la comunicazione comunale del 9 novembre 2021, i ricorrenti avevano potuto presentare osservazioni e chiedere il riesame; tali osservazioni erano state esaminate prima del diniego definitivo del 29 novembre 2021, adottato sulla base di una motivazione aggiornata, riferita alla sopravvenuta inefficacia del POC carburanti per effetto del PUG. La partecipazione procedimentale era quindi stata assicurata in senso sostanziale. Il secondo motivo è stato respinto perché le disposizioni sulla localizzazione degli impianti carburanti non attribuivano ai ricorrenti un diritto alla concessione dell’area comunale. Il diniego era fondato sulla valutazione dell’interesse pubblico prevalente e sull’incompatibilità dell’intervento con le nuove linee di pianificazione territoriale. Il POC carburanti, formato secondo la previgente l.r. n. 20/2000, era divenuto inefficace con l’approvazione del PUG, mentre le previsioni del PTM sul territorio rurale confermavano la necessità della contiguità con il territorio urbanizzato per gli interventi non connessi all’attività agricola. Il terzo motivo è stato respinto perché le scelte urbanistiche sono espressione di ampia discrezionalità e, di regola, il privato non vanta una posizione qualificata al mantenimento della precedente destinazione o disciplina urbanistica. Le ipotesi che impongono una motivazione rafforzata — quali convenzioni di lottizzazione, accordi con il Comune, giudicati favorevoli, specifiche trasformazioni in zona agricola o sovradimensionamento degli standard — non erano assimilabili alla mera inclusione dell’area nel POC carburanti. Anche la domanda risarcitoria è stata respinta. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 5/2018, il TAR ha affermato che la responsabilità da comportamento scorretto può sussistere anche in presenza di un provvedimento legittimo, ma richiede affidamento incolpevole, condotta oggettivamente contraria a correttezza e lealtà, imputabilità soggettiva dell’amministrazione a titolo di dolo o colpa, prova del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso causale secondo il criterio del più probabile che non. Nel caso concreto mancavano sia una puntuale allegazione sia un principio di prova di tali elementi. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione del preavviso di rigetto non determina l’illegittimità quando, prima del provvedimento finale, l’interessato abbia avuto la possibilità sostanziale di formulare osservazioni, che siano state esaminate dall’amministrazione.

• art. 2 d.lgs. 32/1998

  La disciplina della localizzazione degli impianti carburanti non attribuisce al privato un diritto alla concessione di aree comunali; la concessione di un bene pubblico per uso privato resta subordinata alla discrezionale valutazione dell’interesse pubblico.

• artt. 32, 35, 36 e 41 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Le disposizioni regionali sul territorio urbanizzato, sulle nuove urbanizzazioni, sul territorio rurale e sul PTM sono state valutate nel quadro della sopravvenuta pianificazione generale, che ha reso inefficace il POC carburanti.

• art. 4, comma 6, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  I PUG fanno salva la definizione e l’attuazione degli accordi operativi, dei permessi di costruire convenzionati, degli strumenti attuativi e degli atti negoziali.

  La clausola di salvezza non è stata estesa al POC carburanti e la mera inclusione di un’area in tale strumento non integra un affidamento qualificato idoneo a imporre una motivazione urbanistica rafforzata.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il riferimento al ritardo procedimentale conferma che la responsabilità da comportamento scorretto richiede una condotta oggettivamente illecita e soggettivamente imputabile a dolo o colpa.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria richiede allegazione e prova del danno, del nesso causale e degli ulteriori presupposti della responsabilità amministrativa; una prospettazione generica non è sufficiente.

Massime di principio

• La concessione in uso di un bene pubblico per finalità private è espressione di ampia discrezionalità amministrativa: il privato non vanta un diritto alla concessione e l’amministrazione deve valutare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente e la compatibilità dell’uso richiesto con gli altri interessi pubblici.
• Quando l’interessato abbia potuto conoscere le ragioni ostative, presentare osservazioni e ottenere che esse siano esaminate prima dell’adozione del provvedimento finale, la partecipazione procedimentale può ritenersi sostanzialmente assicurata anche se le forme del preavviso di rigetto non sono state rispettate in modo rituale.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono ampiamente discrezionali e, di regola, il privato non ha una posizione qualificata al mantenimento della precedente disciplina urbanistica; la motivazione rafforzata è necessaria solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato, non ravvisabili nella mera inclusione di un’area in un piano per la localizzazione di impianti carburanti.
• La responsabilità della pubblica amministrazione da comportamento scorretto o da contatto sociale qualificato può sussistere anche se il provvedimento finale è legittimo, ma richiede cumulativamente affidamento incolpevole, condotta oggettivamente contraria a correttezza e lealtà, dolo o colpa dell’amministrazione, danno-evento, danno-conseguenza e nesso causale provato secondo il criterio del più probabile che non.
• La domanda risarcitoria non può essere accolta sulla base di allegazioni generiche o della sola indicazione di costi e ricavi ipotetici: il privato deve provare che la condotta scorretta dell’amministrazione è stata condicio sine qua non delle scelte negoziali dannose e delle perdite richieste.

Come è indicizzato