Cassazione Civile, Ordinanza n. 26895/2022 del 13/09/2022

Esito

La controversia

La controversia origina dal fatto che alcuni ex assessori comunali avevano chiesto e ottenuto dal Comune il rimborso delle spese legali sostenute per difendersi in un giudizio di responsabilità amministrativo-contabile davanti alla Corte dei conti, conclusosi con proscioglimento pieno. In seguito, il Comune aveva ottenuto decreti ingiuntivi per la restituzione delle somme già versate, e gli interessati avevano proposto opposizione. Il Tribunale aveva rigettato l’opposizione e la Corte d’appello aveva confermato. In Cassazione, gli impugnanti sostenevano, in sintesi, che: 1) vi sarebbe un principio generale di rimborsabilità delle spese legali desumibile dall’art. 1720, comma 2, c.c. e dalle norme speciali richiamate; 2) l’art. 3, comma 2-bis, del D.L. 543/1996 dovrebbe applicarsi anche ai giudizi contabili anteriori alla sua entrata in vigore; 3) l’interpretazione restrittiva violerebbe gli artt. 3 e 51 Cost.; 4) l’assessore comunale dovrebbe essere assimilato al mandatario, con conseguente diritto al rimborso delle spese subite a causa dell’incarico; 5) la Corte territoriale avrebbe omesso di esaminare fatti decisivi relativi alla connessione tra le condotte contestate e l’esercizio delle funzioni pubbliche. Uno dei ricorrenti aveva inoltre censurato il rigetto della domanda riconvenzionale di risarcimento danni contro il Comune. La Corte rileva preliminarmente la rinuncia agli atti di tutti i ricorrenti tranne uno, con estinzione del giudizio per i rinuncianti. Quanto al ricorso residuo, lo rigetta perché la norma speciale sul rimborso delle spese nei giudizi di responsabilità contabile non ha efficacia retroattiva e si applica solo ai giudizi iniziati dopo la sua entrata in vigore; inoltre non è consentito colmare la mancata applicazione della disciplina speciale mediante l’art. 1720 c.c., poiché il rapporto dell’assessore comunale con l’ente non è assimilabile al mandato privatistico, stante la natura onoraria e la diversità strutturale della funzione pubblica rispetto al rapporto di mandato.

La decisione

Il giudizio è stato dichiarato estinto nei confronti dei ricorrenti che avevano rinunciato agli atti. Il ricorso dell’unico ricorrente rimasto è stato rigettato: la Corte ha affermato che il diritto al rimborso delle spese legali per il giudizio contabile sussiste solo per i procedimenti iniziati dopo l’entrata in vigore della disciplina speciale del 1996 e che non è applicabile, in via analogica, l’art. 1720 c.c. agli assessori comunali. Ne è seguita anche la condanna del ricorrente soccombente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 1720, comma 2, c.c.

  non è applicabile, neppure in via analogica, al rapporto tra assessore comunale ed ente locale per fondare il rimborso delle spese legali del giudizio contabile

• art. 16 D.P.R. 191/1979

  richiamato dai ricorrenti come parte del preteso sistema di rimborsabilità, ma non ritenuto idoneo a fondare un principio generale applicabile ai giudizi contabili

• art. 18 D.L. 67/1997

  richiamato dai ricorrenti a sostegno del rimborso, ma ritenuto riferito a diverse ipotesi e non sufficiente a estendere il rimborso ai giudizi contabili anteriori

• art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale

  richiamato in tema di interpretazione, ma la Corte esclude l’estensione analogica invocata dai ricorrenti

• art. 3, comma 2-bis, D.L. 543/1996

  ha efficacia non retroattiva e si applica solo ai giudizi di responsabilità contabile iniziati dopo la sua entrata in vigore

• art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale

  richiamato dai ricorrenti sul tempus regit actum, ma la Corte fonda la soluzione soprattutto sulla lettura complessiva della disciplina speciale e sulla sua mancanza di previsione retroattiva

• art. 3 Cost.

  dedotto dai ricorrenti in chiave di ragionevolezza; la Corte non ravvisa la denunciata irragionevolezza

• art. 51 Cost.

  dedotto dai ricorrenti in chiave di disparità di trattamento; la Corte non accoglie la censura

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  norma di riferimento dei motivi di ricorso per violazione di legge

• art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c.

  norma di riferimento del motivo per omesso esame di fatto decisivo

• art. 1, comma 1, L. 20/1994

  richiamato nel coordinamento con la disciplina del 1996, quale base della regolazione del giudizio di responsabilità contabile

• art. 3, D.L. 543/1996 convertito

  letto in connessione con la L. 20/1994 per escludere l’efficacia retroattiva del comma che introduce il rimborso delle spese

Massime di principio

• La disciplina speciale che riconosce il rimborso delle spese legali in favore del soggetto prosciolto nel giudizio di responsabilità contabile non ha efficacia retroattiva, salvo espressa previsione, e si applica ai soli giudizi iniziati dopo la sua entrata in vigore.
• Quando il legislatore disciplina espressamente alcuni giudizi come applicabili anche ai procedimenti in corso e tace per altri, il silenzio normativo va letto come scelta consapevole di limitare l’ambito applicativo della nuova regola.
• In mancanza di una previsione speciale applicabile, non è consentito estendere per analogia l’art. 1720 c.c. al rapporto tra assessore comunale ed ente locale, poiché tale rapporto non coincide con il mandato privatistico e presenta una struttura pubblicistico-onoraria incompatibile con gli obblighi tipici del mandatario.
• Il diritto al rimborso delle spese di difesa del dipendente pubblico o del soggetto assimilabile presuppone una disciplina normativa o un rapporto giuridico effettivamente corrispondente al modello considerato dalla legge; non basta la mera connessione tra fatti contestati e funzioni svolte.
• La qualificazione del rapporto sostanziale è decisiva: se manca un rapporto di lavoro dipendente e il soggetto opera in una funzione onoraria e politico-istituzionale, non possono applicarsi automaticamente le regole del mandato privatistico.

Come è indicizzato