Sentenza n. 2411/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’appellante ha censurato la sentenza di primo grado articolando sette motivi. Ha sostenuto che il GSE avesse esercitato, a distanza di anni dall’approvazione della PPPM e delle precedenti RVC, un riesame in autotutela soggetto all’art. 21-nonies l. 241/1990, con violazione del termine ragionevole, del legittimo affidamento, dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, nonché eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta, contraddittorietà e illogicità. Ha contestato l’applicazione del requisito dell’addizionalità, la valutazione dei consumi nei periodi transitori, l’algoritmo di calcolo dei risparmi e la determinazione della vita tecnica dell’impianto frigorifero in vent’anni anziché venticinque. Ha negato la rilevanza dei profili economici e di mercato ai fini dell’addizionalità, sostenendo che il rapporto tra costi dell’investimento e risparmi non fosse richiesto dalla disciplina. Ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative, dell’obbligo di motivazione e dell’art. 10-bis l. 241/1990, nonché omessa pronuncia. Ha inoltre contestato il potere del GSE di chiedere la restituzione di titoli già emessi e invocato l’applicazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, come modificati dalla normativa sopravvenuta, nonché l’illegittimità derivata degli atti restitutori. Infine, ha dedotto il mancato esame delle censure relative all’art. 56 d.l. 76/2020, pur dichiarando di non impugnare lo specifico capo della sentenza di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato il provvedimento GSE come atto di decadenza adottato nell’esercizio del potere di controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, e non come annullamento d’ufficio o riesame in autotutela. Il controllo può riguardare anche documentazione già acquisita, qualora solo successivamente emergano o siano adeguatamente percepiti elementi rilevanti, e può essere svolto dopo l’approvazione della PPPM e delle precedenti RVC. Ne consegue l’inapplicabilità dell’art. 21-nonies l. 241/1990, anche quanto ad affidamento, termine ragionevole e ponderazione degli interessi. Il Collegio ha escluso, in via generale e comunque nel caso concreto, la configurabilità di un affidamento tutelabile in materia di incentivi pubblici, rilevando che l’approvazione della PPPM è necessaria ma non sufficiente all’emissione dei TEE: ogni RVC è oggetto di autonoma istruttoria e il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche successivamente. Le valutazioni del GSE sull’addizionalità sono state ricondotte alla discrezionalità tecnica e ritenute congrue, non contraddittorie e non manifestamente illogiche. Il GSE aveva evidenziato l’inadeguatezza della documentazione sull’EER e sulla baseline, l’erroneità del trattamento dei periodi transitori, la scorporabilità dell’impianto frigorifero dal sistema di automazione e la corretta applicazione della vita tecnica ventennale prevista dalla tabella normativa. È stata ritenuta legittima anche la considerazione dei profili economici e di mercato nell’accertamento dell’addizionalità, poiché l’intervento avrebbe prodotto un risparmio economico annuale superiore al costo dell’investimento anche in assenza degli incentivi. Il richiamo alla disciplina europea sugli aiuti di Stato è stato giudicato inconferente, non rientrando il meccanismo dei certificati bianchi, per presupposti, struttura e finalità, nel quadro degli aiuti di Stato invocato dall’appellante. Non è stata ravvisata violazione della partecipazione procedimentale: il GSE aveva previamente comunicato le criticità, richiesto integrazioni e consentito la presentazione di osservazioni. La motivazione è stata ritenuta sufficiente, non essendo necessario confutare analiticamente ogni argomento della parte. Il GSE poteva chiedere la restituzione dei titoli già emessi, trattandosi di conseguenza necessitata della decadenza e di recupero di somme divenute indebite. Le disposizioni sopravvenute dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 e dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 non sono state ritenute applicabili retroattivamente al procedimento già concluso; la loro eventuale applicazione richiede un autonomo procedimento amministrativo e non può essere effettuata dal giudice nel giudizio sulla legittimità originaria della decadenza. Le spese del grado sono state compensate tra l’appellante e il GSE; nulla è stato disposto nei rapporti con il Ministero, non costituito.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere-dovere di verificare e controllare, anche documentalmente e in ogni fase, la spettanza degli incentivi e di adottare i provvedimenti conseguenti alla loro non spettanza.

• art. 14, comma 1, d.m. 28 dicembre 2012

  Prevede l’attività di controllo del GSE sugli interventi e sui dati posti a fondamento delle richieste di titoli di efficienza energetica.

• art. 14.1 deliberazione AEEG n. EEN 9/2011

  Disciplina i controlli sui progetti e sulle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica ai provvedimenti di decadenza adottati nell’esercizio del distinto potere di controllo sulla spettanza di incentivi, non qualificabili come annullamento d’ufficio.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo motivazionale è assolto mediante l’indicazione complessiva e logicamente coerente delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, senza necessità di confutare analiticamente ogni deduzione del privato.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative risultano rispettate quando l’amministrazione comunica previamente le criticità, richiede integrazioni e consente osservazioni prima dell’adozione del provvedimento finale.

• art. 1 deliberazione AEEG n. EEN 9/2011

  quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato

  Il risparmio incentivabile deve essere depurato da quello non addizionale; l’addizionalità può essere valutata anche in relazione ai profili economici e di mercato.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La normativa sopravvenuta non opera automaticamente nel giudizio sulla legittimità della decadenza, ma richiede, ove ne ricorrano i presupposti, un autonomo procedimento amministrativo di riesame.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Le disposizioni sopravvenute non si applicano ai procedimenti già conclusi prima della loro entrata in vigore in forza del principio tempus regit actum.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Il principio di buon andamento non impedisce, ma anzi giustifica, i controlli successivi diretti ad assicurare il corretto utilizzo delle risorse pubbliche.

Massime di principio

• Il potere dell’amministrazione di controllare la spettanza di incentivi pubblici e dichiarare la decadenza dal beneficio è distinto dall’annullamento d’ufficio: quando la decadenza deriva da elementi istruttori acquisiti o valorizzati nel procedimento di controllo, non si applicano i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 relativi al termine ragionevole, all’affidamento e alla ponderazione degli interessi.
• L’approvazione di una proposta progettuale e di precedenti rendicontazioni non attribuisce un diritto definitivo all’incentivo: la proposta è presupposto necessario ma non sufficiente, poiché ogni successiva richiesta di verifica e certificazione costituisce oggetto di autonoma istruttoria e il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche in tale fase.
• In materia di incentivi energetici, l’addizionalità del risparmio deve essere provata dal soggetto richiedente e può essere valutata considerando non solo l’evoluzione tecnologica e normativa, ma anche i profili economici e di mercato dell’investimento.
• Le valutazioni tecniche dell’autorità competente sull’addizionalità dei risparmi energetici sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, erroneità o palese travisamento dei fatti; non è sufficiente contrapporre una diversa valutazione tecnica.
• Quando il controllo accerta la non spettanza di incentivi già erogati, la richiesta di restituzione costituisce conseguenza necessitata ed esecutiva della decadenza, poiché le somme o i titoli acquisiscono natura di indebito oggettivo.
• La disciplina sopravvenuta che consente un riesame dei provvedimenti di decadenza non è applicabile direttamente dal giudice nel processo relativo alla legittimità originaria dell’atto, ma richiede l’attivazione e la conclusione di un autonomo procedimento amministrativo secondo la normativa sopravvenuta.

Come è indicizzato