Sentenza n. 646/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il bando relativo a una procedura ristretta per la conclusione di un accordo quadro concernente il servizio di movimentazione bagagli e vettovagliamento presso gli approdi crocieristici, nonché il decreto dell’Autorità di Sistema Portuale del 30 luglio 2024 e l’atto suppletivo di concessione del 3 dicembre 2024, con cui la concessione a Venezia Terminal Passeggeri era stata rimodulata e prorogata dal 31 maggio 2026 al 31 maggio 2036. Con il primo motivo ha dedotto l’illegittimità della proroga e della rimodulazione della concessione per violazione dell’art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994, dell’art. 3 della legge n. 241/1990, del diritto dell’Unione europea e dei principi di concorrenza e trasparenza, nonché per carenza dei presupposti, illogicità, irragionevolezza e difetto di istruttoria. In particolare, ha sostenuto che fossero venuti meno i presupposti del regime transitorio previsto per la società mista e che la durata decennale della proroga fosse sproporzionata rispetto al periodo di mancata operatività determinato dal divieto di transito delle grandi navi, anche considerando gli indennizzi già percepiti dalla concessionaria. Con il secondo motivo ha sostenuto che l’art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994 riconoscesse agli operatori portuali partecipanti alla società concessionaria il diritto di continuare a svolgere direttamente i servizi già esercitati prima della riforma del 1994, senza gara e mediante libera contrattazione. Con il terzo motivo ha contestato il fatto che l’iscrizione nel registro previsto dall’art. 68 del codice della navigazione fosse richiesta solo come condizione di esecuzione e non come requisito di partecipazione. Con i motivi aggiunti ha impugnato l’aggiudicazione del 18 marzo 2025, riproponendo le censure relative alla proroga della concessione e all’obbligo di gara.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha esaminato le censure secondo il criterio della ragione più liquida, prescindendo dalle ulteriori eccezioni preliminari. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per tardività e, comunque, infondato. La proroga era già stata disposta dal decreto dell’Autorità del 30 luglio 2024, del quale la ricorrente aveva avuto piena conoscenza almeno dal 6 settembre 2024; il ricorso notificato il 19 dicembre 2024 era quindi tardivo ai sensi dell’art. 29, comma 1, c.p.a. Il decreto era immediatamente lesivo: la clausola contenuta nell’art. 8 non costituiva una condizione sospensiva, ma una condizione risolutiva, sicché la rimodulazione era efficace salvo il successivo verificarsi degli eventi risolutivi previsti. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la modifica della compagine societaria di Venezia Terminal Passeggeri non avesse determinato automaticamente il venir meno della concessione; inoltre, l’eventuale perdita dei presupposti avrebbe richiesto uno specifico provvedimento di revoca o decadenza, previo contraddittorio procedimentale. La proroga e l’ampliamento dell’oggetto concessorio trovavano base nell’art. 1, comma 5, del d.l. n. 103/2021, che consente la revisione del piano economico-finanziario della concessione colpita dal divieto di transito delle grandi navi, anche mediante proroga della durata, rimodulazione del canone e affidamento della gestione dei punti di attracco temporanei. La misura non costituiva un nuovo affidamento diretto, ma un intervento di riequilibrio di un rapporto concessorio preesistente, determinato da un factum principis estraneo al rischio del concessionario. La censura di sproporzione è stata ritenuta infondata, poiché la durata era stata determinata sulla base del periodo di mancato godimento dei beni e del tempo necessario ad ammortizzare il 90% degli investimenti, pari a circa 19,2 milioni di euro; la ricorrente non aveva fornito elementi specifici per dimostrare l’inattendibilità delle valutazioni amministrative. Il secondo motivo è stato respinto: il servizio di portabagagli in area portuale è un servizio di interesse generale da affidare mediante gara e l’art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994 non introduce una deroga all’obbligo di procedura concorrenziale per l’affidamento a terzi. In ogni caso, dopo l’aggiudicazione alla stessa ricorrente, unica partecipante, mancava un interesse concreto e attuale alla censura. Anche il terzo motivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la ricorrente aveva ottenuto l’aggiudicazione del servizio. Il giudizio si è concluso con il rigetto integrale delle domande.

Norme richiamate

• art. 23, comma 5, legge n. 84/1994

  La disposizione consente alle Autorità portuali di continuare a svolgere servizi di interesse generale anche mediante società tra imprese operanti nel porto, ma non introduce una deroga all’obbligo di gara per l’affidamento a terzi dei servizi pubblici.

• art. 1, comma 5, d.l. n. 103/2021

  Attribuisce all’Autorità di Sistema Portuale il potere di rivedere il piano economico-finanziario della concessione del gestore del terminal interessato dal divieto di transito delle grandi navi, anche mediante proroga della concessione, rimodulazione del canone e affidamento della gestione di punti di attracco temporanei.

• art. 29, comma 1, c.p.a.

  Il termine per impugnare il decreto di rimodulazione della concessione decorreva dalla piena conoscenza dell’atto immediatamente lesivo; la mancata impugnazione tempestiva rende tardive le successive censure proposte contro atti consequenziali.

• art. 68 codice della navigazione

  La questione relativa alla collocazione dell’iscrizione nel registro quale requisito di partecipazione o condizione di esecuzione non è stata esaminata nel merito per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 3 legge n. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione è stata assorbita dal rilievo di tardività e, comunque, ritenuta infondata alla luce della documentazione istruttoria e della motivazione posta a fondamento della rimodulazione.

• art. 120 c.p.a.

  Il giudizio è stato trattato nell’ambito del rito speciale relativo alle controversie concernenti procedure di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• La contestazione di una proroga o rimodulazione concessoria deve essere proposta entro il termine decadenziale decorrente dalla piena conoscenza del primo atto che dispone in modo immediato e attuale la modifica del rapporto; la successiva formalizzazione mediante atto suppletivo non riapre il termine per impugnare la determinazione originaria.
• Una clausola che preveda la perdita di efficacia della rimodulazione concessoria al verificarsi di eventi futuri e incerti configura una condizione risolutiva, non sospensiva, quando l’atto produce immediatamente i propri effetti fino all’eventuale verificarsi dell’evento dedotto in condizione.
• Il divieto legislativo di svolgimento dell’attività oggetto di una concessione, quando costituisce un factum principis straordinario e non imputabile al concessionario, può giustificare il riequilibrio economico-finanziario del rapporto mediante proroga della durata, rimodulazione del canone o ampliamento dell’oggetto, purché la misura sia fondata sull’istruttoria economico-finanziaria e limitata alle esigenze di riequilibrio.
• La modifica della compagine societaria del concessionario non determina automaticamente la caducazione della concessione, quando la legge non prevede tale conseguenza; l’eventuale revoca o decadenza richiede un provvedimento espresso e il previo contraddittorio procedimentale.
• L’affidamento a terzi di servizi portuali di interesse generale deve avvenire mediante procedura concorrenziale; l’art. 23, comma 5, della legge n. 84/1994 non riconosce agli operatori portuali partecipanti alla società concessionaria un diritto all’affidamento diretto dei servizi precedentemente esercitati.
• La sopravvenuta aggiudicazione del servizio in favore del ricorrente elimina l’interesse concreto e attuale a contestare le clausole del bando che non abbiano inciso negativamente sulla sua partecipazione o sul risultato della procedura.

Come è indicizzato