Sentenza n. 485/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità della condotta del Comune e il risarcimento di euro 294.000, oltre interessi e rivalutazione, ovvero la determinazione dei criteri di liquidazione. Il Comune aveva inizialmente autorizzato, per nove anni, la localizzazione di impianti di telecomunicazione su aree comunali, mediante determinazione corredata da convenzione. La società aveva avviato attività preparatorie e sostenuto costi. Successivamente il Comune aveva sospeso i lavori e poi adottato un provvedimento di annullamento in autotutela della concessione o convenzione. La ricorrente ha dedotto che l’amministrazione avrebbe dovuto recedere dall’accordo ai sensi dell’art. 11 l. 241/1990, anziché esercitare l’autotutela, e che l’annullamento sarebbe stato illegittimo per erroneità della motivazione, insussistenza della violazione delle regole di evidenza pubblica, comunicazione dell’impianto all’ARPA, richiesta di autorizzazione per l’area sottoposta a vincolo idrogeologico, violazione del termine di diciotto mesi e mancata indicazione dell’interesse pubblico concreto. Ha domandato il risarcimento del danno emergente, costituito dai costi di progettazione, opere civili, materiali, sopralluoghi, spese legali e altre spese, nonché del lucro cessante derivante dalla mancata conclusione di un contratto di locazione con altra società per l’utilizzo delle aree. Il Comune ha sostenuto che l’annullamento era motivato dalla mancata previsione di un corrispettivo per la concessione delle aree e dall’assenza di una procedura di evidenza pubblica, contestando inoltre l’inadeguata allegazione del danno. La ricorrente ha chiesto anche la riunione con altro giudizio riguardante la sospensione dei lavori.

La decisione

Il TAR ha respinto preliminarmente la richiesta di riunione, ritenendo che le cause fossero già state trattate nella stessa udienza e che la riunione costituisca una scelta discrezionale del giudice, non un obbligo. Nel merito ha respinto la domanda risarcitoria. Ha richiamato il principio secondo cui la responsabilità della pubblica amministrazione per danno da provvedimento illegittimo rientra, quanto agli elementi costitutivi, nella responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.: occorrono danno ingiusto, condotta dolosa o colposa, nesso causale ed evento dannoso. L’illegittimità dell’azione amministrativa o l’annullamento del provvedimento non determinano automaticamente il diritto al risarcimento; il danneggiato deve provare tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito, compresa l’esistenza e l’ammontare del danno. Il giudice ha inoltre applicato il principio di autoresponsabilità e cooperazione di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a. e all’art. 1227, commi 1 e 2, c.c., escludendo i danni evitabili mediante l’ordinaria diligenza e l’utilizzo tempestivo degli strumenti di tutela. Quanto al danno emergente, il TAR ha rilevato che i lavori erano già fermi al momento dell’adozione del provvedimento oggetto dell’altro giudizio e che le spese sostenute per l’avvio delle operazioni dovevano essere causalmente riferite all’ordinanza di sospensione dei lavori, non al successivo annullamento in autotutela. La loro liquidazione nel presente giudizio avrebbe potuto determinare una duplicazione delle medesime voci risarcitorie. Quanto al lucro cessante e alla perdita della chance di concludere il contratto con la società interessata alla locazione, il TAR ha rilevato che la ricorrente aveva rinunciato alla domanda cautelare proposta contro la sospensione dei lavori e non aveva impugnato tempestivamente il successivo provvedimento di annullamento della convenzione, lasciando decorrere il termine decadenziale. Tale comportamento ha violato il dovere di diligenza e cooperazione, poiché l’impugnazione tempestiva, accompagnata dalla tutela cautelare, avrebbe potuto evitare o limitare il danno. L’omessa impugnazione ha quindi interrotto il nesso causale o comunque reso non risarcibile il danno evitabile, precludendo la possibilità di conseguire la chance di sfruttamento dell’area. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ricorrente ha contestato l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, deducendo la violazione del termine di diciotto mesi e la mancata indicazione dell’interesse pubblico; la sentenza, tuttavia, ha definito la domanda risarcitoria senza accertare in modo autonomo l’illegittimità sostanziale dell’annullamento.

• art. 11 l. 241/1990

  La ricorrente sosteneva che, in presenza della convenzione, il Comune avrebbe dovuto esercitare il recesso dall’accordo anziché il potere di annullamento d’ufficio.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento del danno il giudice valuta tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti e, comunque esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza anche attraverso l’esperimento dei mezzi di tutela previsti.

  La norma impone di escludere dal risarcimento i danni evitabili mediante l’ordinaria diligenza e l’utilizzo tempestivo degli strumenti di tutela, inclusa l’impugnazione del provvedimento e la richiesta cautelare.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell’amministrazione per danno da esercizio illegittimo della funzione pubblica è ricondotta, quanto agli elementi costitutivi, alla responsabilità extracontrattuale, con necessità di provare danno ingiusto, condotta dolosa o colposa, nesso causale ed evento dannoso.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, sia oggettivi sia soggettivi, compresa la prova del danno e del suo ammontare.

• art. 1227, commi 1 e 2, c.c.

  Il creditore deve adottare condotte esigibili, utili e possibili per evitare o ridurre il danno; non sono risarcibili i pregiudizi che una condotta diligente, anche processuale, avrebbe evitato.

• art. 1223 c.c.

  Il richiamo alla causalità ipotetica consente di escludere dal danno-conseguenza i pregiudizi che non si sarebbero verificati se il danneggiato avesse tenuto una condotta collaborativa.

• art. 1175 c.c.

  La regola di correttezza concorre a fondare l’obbligo del creditore di cooperare per evitare o limitare il danno.

• art. 1375 c.c.

  La buona fede nell’esecuzione del rapporto costituisce parametro per valutare il comportamento del danneggiato e l’eventuale evitabilità del danno.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da provvedimento illegittimo, quanto agli elementi costitutivi, è riconducibile alla responsabilità extracontrattuale e richiede la prova del danno ingiusto, della condotta dolosa o colposa, del nesso causale e dell’evento dannoso.
• L’illegittimità del provvedimento amministrativo, anche se accertata o derivante dal suo annullamento, non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare distintamente l’esistenza, l’ammontare e l’ingiustizia del danno, il nesso causale e l’elemento soggettivo dell’amministrazione.
• In applicazione dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., non sono risarcibili i danni che il privato avrebbe potuto evitare mediante una condotta diligente, inclusa la tempestiva impugnazione del provvedimento e la contestuale richiesta di tutela cautelare, quando tali strumenti avrebbero plausibilmente evitato o limitato il pregiudizio.
• L’omessa impugnazione tempestiva di un provvedimento amministrativo sfavorevole può integrare violazione dell’obbligo di cooperazione e interrompere il nesso causale rispetto ai danni successivamente dedotti, quando l’azione giudiziaria e cautelare avrebbe avuto una ragionevole probabilità di evitare il danno.
• Le medesime voci di danno non possono essere liquidate in procedimenti distinti quando il pregiudizio deve essere causalmente riferito a un diverso provvedimento amministrativo già oggetto di altro giudizio, poiché ciò determinerebbe una duplicazione risarcitoria.

Come è indicizzato