Ordinanza n. 2949/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia origina dalla cancellazione senza preavviso di un volo da Londra a Roma, per la quale il passeggero aveva chiesto al vettore il rimborso delle spese sostenute e la compensazione pecuniaria prevista dall’art. 7 del Regolamento (CE) n. 261/2004. L’ART ha appellato la sentenza del TAR Piemonte che aveva ritenuto illegittima la previsione, contenuta nella delibera n. 21/2023 adottata in attuazione dell’art. 10 della legge n. 118/2022 e dell’art. 37 del d.l. n. 201/2011, secondo cui il previo esperimento di un tentativo obbligatorio di conciliazione costituisce condizione di procedibilità dell’azione giudiziaria. L’ART ha dedotto: violazione dei limiti della delega legislativa e legittimità del meccanismo conciliativo; erronea interpretazione dell’art. 7 del Regolamento n. 261/2004 quanto alla negoziabilità della compensazione; erroneità della sentenza nella parte relativa alla necessità dell’assistenza legale; extrapetizione sulla questione dell’accesso mediante autenticazione digitale. Secondo l’ART, il filtro conciliativo sarebbe compatibile con il diritto dell’Unione perché limitato a trenta giorni, gratuito e non impeditivo dell’accesso al giudice o della tutela cautelare; la compensazione potrebbe inoltre essere oggetto di accordo successivo e informato. Il passeggero ha chiesto il rigetto dell’appello. ENAC ha sostenuto la correttezza della sentenza gravata anche per una possibile sovrapposizione tra le competenze dell’ART e quelle attribuite a ENAC quale organismo nazionale di applicazione del Regolamento n. 261/2004. Il Consiglio di Stato ha rilevato dubbi interpretativi sulla compatibilità della disciplina nazionale con il principio di effettività, con l’art. 47 della Carta, con il principio di equivalenza e con l’esigenza di applicazione uniforme del regolamento europeo.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l’appello nel merito. Ha ritenuto rilevanti e non risolvibili senza l’intervento della Corte di giustizia le questioni concernenti la compatibilità con il diritto dell’Unione della condizione di procedibilità consistente nel previo tentativo obbligatorio di conciliazione tramite piattaforma telematica. Il Collegio ha evidenziato che la compensazione ex art. 7 del Regolamento n. 261/2004 presenta carattere automatico, forfettario e predeterminato e che il filtro conciliativo potrebbe introdurre ritardi, costi indiretti, adempimenti complessi o effetti dissuasivi, soprattutto per passeggeri stranieri o occasionali. Ha inoltre rilevato che la conciliazione potrebbe trasformare una pretesa predeterminata in oggetto di negoziazione e determinare una tutela non uniforme tra gli Stati membri. Pur richiamando la giurisprudenza europea che ammette, a determinate condizioni, filtri precontenziosi, il Consiglio di Stato ha ritenuto non evidente che la disciplina italiana superi il test di effettività e proporzionalità, né che sia compatibile con l’art. 15 del regolamento, che vieta restrizioni o rinunce agli obblighi verso i passeggeri. Sono stati quindi sottoposti alla Corte di giustizia quattro quesiti interpretativi relativi: alla compatibilità del filtro con gli artt. 19 TUE e 7 del regolamento; alla compatibilità con l’art. 47 della Carta e con il principio di equivalenza; all’incidenza del filtro sull’uniformità applicativa degli artt. 3 e 7; e alla portata dell’art. 15 quanto ai filtri conciliativi obbligatori. Il giudizio è stato sospeso fino alla decisione della Corte di giustizia; la decisione sulle spese è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 7 Regolamento (CE) n. 261/2004

  Quando è fatto riferimento al presente articolo, i passeggeri interessati ricevono una compensazione pecuniaria pari a: 250 EUR, 400 EUR o 600 EUR secondo la distanza della tratta.

  La compensazione è considerata dal Collegio automatica, forfettaria e predeterminata, ove ricorrano le condizioni previste dal regolamento.

• art. 15 Regolamento (CE) n. 261/2004

  Gli obblighi nei confronti dei passeggeri stabiliti dal presente regolamento non possono essere oggetto di restrizioni o rinuncia.

  La disposizione solleva il dubbio se il divieto di restrizioni comprenda anche l’imposizione di un filtro conciliativo obbligatorio prima dell’azione giudiziaria.

• art. 5 Regolamento (CE) n. 261/2004

  In caso di cancellazione del volo, ai passeggeri interessati spetta la compensazione pecuniaria del vettore aereo operativo a norma dell’articolo 7, salvo le ipotesi previste.

  La norma individua i presupposti del diritto alla compensazione in caso di cancellazione del volo e le relative esenzioni.

• art. 19, par. 1, TUE

  Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.

  È indicato quale parametro per valutare se la condizione procedurale nazionale renda eccessivamente difficile l’esercizio del diritto europeo.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.

  La condizione di procedibilità è valutata alla luce dei requisiti di previsione legale, proporzionalità e salvaguardia della sostanza del diritto di accesso al giudice.

• art. 267 TFUE

  Il Collegio lo applica per rimettere alla Corte di giustizia questioni interpretative rilevanti e non risolvibili in una situazione di acte clair.

• art. 10 legge 5 agosto 2022, n. 118

  Per le predette controversie ... non è possibile proporre ricorso in sede giurisdizionale fino a che non sia stato esperito un tentativo obbligatorio di conciliazione, da ultimare entro trenta giorni dalla proposizione dell’istanza all’Autorità.

  La disposizione costituisce la base legislativa del tentativo obbligatorio di conciliazione e della sospensione dei termini per agire in giudizio.

• art. 37, comma 3, lett. h), d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla legge n. 214/2011

  Disciplina, con propri provvedimenti, le modalità per la soluzione non giurisdizionale delle controversie ... mediante procedure semplici e non onerose anche in forma telematica.

  Attribuisce all’ART il potere di disciplinare le procedure non giurisdizionali e di prevedere il previo tentativo obbligatorio nei casi individuati.

• art. 3 delibera ART n. 21/2023, Allegato A

  Ai fini del ricorso giurisdizionale la condizione di procedibilità si considera comunque avverata trascorsi trenta giorni dalla proposizione dell’istanza di conciliazione.

  La disciplina attuativa rende il tentativo conciliativo condizione di procedibilità, con una soglia temporale massima di trenta giorni, e salva la possibilità di chiedere misure urgenti e cautelari.

• art. 79 c.p.a.

  È richiamato quale base per la sospensione del giudizio in pendenza del rinvio pregiudiziale.

Massime di principio

• Quando una controversia riguarda un diritto conferito direttamente dal diritto dell’Unione, una condizione nazionale di procedibilità può essere compatibile con il principio di effettività solo se non rende il suo esercizio praticamente impossibile o eccessivamente difficile, considerando durata, costi, adempimenti e possibile effetto dissuasivo della procedura.
• L’imposizione di un tentativo obbligatorio di conciliazione tramite piattaforma telematica, quale condizione per agire in giudizio in materia di diritti dei passeggeri aerei, deve essere verificata alla luce della proporzionalità, dell’equivalenza e del diritto a un ricorso effettivo garantito dall’art. 47 della Carta.
• La compensazione prevista dall’art. 7 del Regolamento (CE) n. 261/2004, in presenza dei relativi presupposti, ha natura automatica, forfettaria e predeterminata; una procedura conciliativa obbligatoria non può introdurre restrizioni incompatibili con la tutela effettiva e uniforme di tale diritto.
• Il requisito nazionale di un previo filtro conciliativo può sollevare una questione di compatibilità con l’esigenza di applicazione uniforme del Regolamento n. 261/2004 qualora assoggetti i passeggeri a condizioni procedurali differenti a seconda dello Stato membro in cui esercitano il diritto.
• Quando la soluzione della controversia dipende dall’interpretazione della compatibilità tra una condizione nazionale di procedibilità e norme o principi dell’Unione, e non ricorre una situazione di acte clair né una precedente decisione pertinente della Corte di giustizia, il giudice nazionale può e, ove necessario, deve effettuare il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE.

Come è indicizzato