Cassazione Civile, Ordinanza n. 26853/2023 del 19/09/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da due scritture private del 28 giugno 2005 e dell'8 agosto 2005 con cui un'area di proprietà privata veniva concessa in uso a un ente pubblico per lo stoccaggio temporaneo di rifiuti. I proprietari, ritenendo inadempiute le obbligazioni assunte dalla controparte, agivano per ottenere il pagamento dei canoni di concessione, la restituzione dell'area, la rimessione in pristino con eventuale bonifica e ricollocazione di un fabbricato, oltre al risarcimento dei danni. Il Tribunale ordinario aveva declinato la giurisdizione ritenendo la controversia devoluta al giudice amministrativo per la giurisdizione esclusiva sugli accordi. Il TAR, investito in riassunzione, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione chiedendo alla Cassazione di stabilire se la lite appartenesse al giudice ordinario o a quello amministrativo. La questione di fondo riguarda quindi la qualificazione del rapporto: se sia controversia su un accordo inserito in un esercizio di potere pubblico, oppure una lite meramente patrimoniale sull'esecuzione di obbligazioni contrattuali e sul corrispettivo dovuto, quindi devoluta al giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha escluso che la lite rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa sugli accordi ex art. 133 c.p.a., perché il rapporto dedotto in giudizio era di natura patrimoniale e paritaria, non coinvolgeva l'esercizio, neppure mediato, di un potere autoritativo, né riguardava la formazione o la legittimità di atti amministrativi presupposti. La domanda atteneva invece al pagamento dei corrispettivi, alla restituzione dell'area, alla risoluzione dei contratti e al risarcimento per inadempimento di obbligazioni nascenti dalle scritture private. Perciò ha cassato la sentenza del Tribunale di Parma che aveva declinato la giurisdizione e ha rimesso le parti davanti a quel giudice per la prosecuzione del processo. Nessuna statuizione sulle spese, non essendovi difese nella fase di regolamento.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  giurisdizione esclusiva sulle controversie relative a formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni

  la giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste solo se la controversia investe l'esercizio di un potere pubblico o la formazione/esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento; non copre vicende meramente patrimoniali a valle del rapporto negoziale

• art. 15 l. n. 241/1990

  gli accordi tra pubbliche amministrazioni rilevano come strumenti per coordinare potestà amministrative su interessi comuni, non per regolare questioni patrimoniali

• art. 11 c.p.a.

  è il rimedio processuale per il conflitto negativo di giurisdizione sollevato dal giudice amministrativo dopo la riassunzione

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  richiamato dal giudice rimettente, ma ritenuto non pertinente alla controversia perché lo stoccaggio di rifiuti non conferisce di per sé connotazione pubblicistica alla lite

• art. 2697 c.c.

  richiamato solo indirettamente nella logica dell'accertamento dei fatti e delle obbligazioni dedotte, ma non come ratio autonoma della decisione

Massime di principio

• Nelle controversie con la pubblica amministrazione la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sugli accordi presuppone che l'accordo sia inserito in un esercizio di potere pubblico o lo sostituisca; se la lite riguarda solo la fase esecutiva e il contenuto patrimoniale del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• Per individuare la giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale: se la domanda investe corrispettivi, rilascio di beni e risarcimento da inadempimento di obblighi negoziali, senza contestare atti autoritativi o la formazione dell'accordo, la controversia è di diritto soggettivo e appartiene al giudice ordinario.
• L'utilizzazione di un bene per finalità di interesse pubblico non basta, da sola, a trasformare in controversia pubblicistica una lite sull'adempimento di un rapporto negoziale di concessione o uso.
• Le controversie relative all'interpretazione dei diritti e obblighi derivanti da un contratto o da una scrittura privata, una volta concluso il rapporto negoziale, appartengono al giudice ordinario, mentre al giudice amministrativo restano quelle sulla fase precontrattuale o sulla scelta del contraente secondo evidenza pubblica.

Come è indicizzato