Cassazione Penale, Sentenza n. 4526/2025 del 04/02/2025

Esito

La controversia

Virone era imputato per il reato di omissione di atti d'ufficio (art. 328, comma 2 c.p.) per non aver risposto, nella sua qualità di responsabile del 6° settore Lavori Pubblici del Comune di Aragona, all'istanza ex art. 42-bis DPR 327/2001 presentata da Giuseppe Archelao Chiarelli il 28.12.2018, finalizzata alla corresponsione dell'indennità di occupazione di un fondo comunale occupato sine titulo. Il ricorrente ha dedotto che al momento della domanda il Comune e i suoi funzionari non erano competenti a gestire la procedura perché, dopo la dichiarazione di dissesto comunale, la competenza era passata all'Organismo Straordinario di Liquidazione (O.S.L.) ai sensi dell'art. 252 T.U.E.L.; ha inoltre sostenuto l'assenza del dolo perché vi erano stati contatti precedenti e perché l'obbligo di provvedere non sussisteva per mancanza di competenza. La Corte d'appello aveva invece confermato la condanna ritenendo che, nonostante la competenza potesse spettare all'O.S.L., il Comune aveva l'obbligo di fornire informazioni e rispondere al privato e che il precedente comportamento del Comune aveva ingenerato affidamento nel privato.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che per integrare il reato di cui all'art. 328, comma 2 c.p. sia necessario che l'ufficio interpellato abbia effettivamente la competenza a emettere l'atto richiesto: l'obbligo di risposta è strettamente collegato alla competenza stabilita dalle norme extrapenali. La sentenza impugnata aveva erroneamente separato l'obbligo di rispondere dalla competenza ad adottare l'atto e aveva fondato la responsabilità sul "affidamento" del privato, principio che non può supplire alla mancanza di un obbligo giuridico di provvedere. Inoltre la Corte ha ritenuto che, alla luce della controversia giurisprudenziale sull'attribuzione della competenza (anche risolta dall'Adunanza plenaria n. 15/2020 a favore dell'O.S.L. in molti casi), non poteva affermarsi il dolo necessario per il reato. Conseguentemente la condanna è stata annullata per carenza degli elementi costitutivi del reato (omissione ed elemento soggettivo).

Norme richiamate

• Codice penale, art. 328, comma 2

  La norma punisce l'omissione di atti d'ufficio; la Corte interpreta che l'integrazione del reato richiede non solo il mancato compimento dell'atto ma anche che l'ufficio interpellato fosse effettivamente competente per quell'atto e che sussistesse il dolo (consapevolezza dell'obbligo e volontà dell'inadempimento).

• D.P.R. 327/2001, art. 42-bis

  Norma che disciplina il procedimento per l'acquisizione sanante e la corresponsione di indennità di occupazione; l'istanza ex art. 42-bis costituisce atto iniziale di procedimento amministrativo il quale va trattato dall'organo competente: la competenza è centrale per valutare l'obbligo di provvedere.

• T.U.E.L. (D.lgs. 267/2000), art. 252

  Stabilisce la competenza dell'Organismo Straordinario di Liquidazione sulle poste passive e sulle obbligazioni conseguenti ad atti e fatti di gestione anteriori alla dichiarazione di dissesto; la Corte ha richiamato questo criterio per affermare l'attrazione della competenza all'O.S.L. nel caso concreto.

• T.U.E.L. (D.lgs. 267/2000), art. 254

  Prevede modalità di comunicazione della pubblicità degli atti dell'O.S.L.; la difesa aveva rilevato che l'O.S.L. aveva già effettuato le comunicazioni dovute, riducendo l'eventuale obbligo di risposta del Comune.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, decisione n. 15/2020

  Ha chiarito i criteri per individuare le poste passive di competenza dell'O.S.L., affermando che rientrano anche obbligazioni che, pur sorte dopo la dichiarazione di dissesto, derivano direttamente da atti e fatti di gestione antecedenti. Questo principio è stato usato per sostenere che la competenza per l'adozione del provvedimento ex art. 42-bis poteva spettare all'O.S.L., con conseguente esclusione della competenza comunale e quindi della sussistenza dell'obbligo di provvedere imputato al funzionario.

• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 1, comma 2-bis

  Principio di collaborazione e buona fede nei rapporti PA-cittadino: la Corte ricorda che tali principi generali non possono fondare, da soli, un obbligo giuridico di provvedere né l'elemento oggettivo del reato di omissione di atti d'ufficio.

Massime di principio

• Per integrare l'art. 328, comma 2 c.p. (omissione di atti d'ufficio) è necessario che l'ufficio interpellato sia effettivamente competente a emettere l'atto richiesto; la mera interlocuzione precedente o l'affidamento del privato non possono supplire alla mancanza di competenza.
• L'obbligo di rispondere (e di motivare il ritardo) è connesso alla competenza amministrativa stabilita dalla normativa extrapenale: se la competenza è attribuita a un altro organo (es. O.S.L.), il silenzio del pubblico ufficiale non integra automaticamente il reato.
• La sussistenza del dolo nel reato di omissione richiede la consapevolezza dell'obbligo di compiere l'atto e la volontà di ometterlo: controversie giurisprudenziali rilevanti o incertezza sulla competenza possono escludere il dolo.
• I principi generali di collaborazione e buona fede (L. 241/1990) non possono, da soli, creare un obbligo giuridico penalmente rilevante di provvedere o di rispondere entro termini penali.
• In presenza di dissesto comunale e dell'insediamento dell'O.S.L., va verificata preliminarmente la ricaduta della competenza amministrativa: la responsabilità penale del funzionario dipende dall'esito di tale verifica.
• Quando la normativa amministrativa è oggetto di contrasto giurisprudenziale, è necessario prudenza prima di ritenere integrati gli elementi soggettivi del reato; spesso la strada adeguata è il rimedio amministrativo o civile, non il penale.