Sentenza n. 3/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, titolare di un poliambulatorio autorizzato per Odontoiatria, Dermatologia, Chirurgia vascolare e Otorinolaringoiatria, aveva chiesto la modifica dei locali e l'aggiunta della Medicina estetica. Dopo avere rinunciato alla richiesta relativa alla Medicina estetica come autonoma specialità e alla branca di Chirurgia vascolare, aveva chiesto l'aggiunta della Medicina generale per svolgere trattamenti di Medicina estetica mediante medici abilitati all'esercizio della professione. L'originario provvedimento del 9 agosto 2024 aveva autorizzato soltanto la modifica dei locali e non l'aggiunta della Medicina generale. Il TAR, in sede cautelare, aveva rilevato la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e il difetto di motivazione, ordinando il riesame. All'esito della rinnovazione procedimentale, il Comune aveva comunicato i motivi ostativi, esaminato le osservazioni della società e adottato il diniego del 27 marzo 2025, fondato sul parere e sulle valutazioni dell'ASL. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per mancata valutazione delle osservazioni; difetto di attribuzione; violazione dell'art. 41 Cost., dell'art. 193 r.d. 1265/1934, del d.P.R. 14 gennaio 1997 e della D.C.R. Piemonte n. 616/3149 del 22 febbraio 2000; eccesso di potere; illegittimità derivata della disciplina regionale, ove interpretata nel senso che l'attività svolta in un poliambulatorio debba rientrare in una specializzazione ministerialmente riconosciuta ed essere eseguita da un medico munito del relativo titolo. La ricorrente ha inoltre lamentato l'irragionevole disparità rispetto ad altri operatori autorizzati da Comuni diversi.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché il diniego del 9 agosto 2024 era stato sostituito dal nuovo diniego del 27 marzo 2025, adottato all'esito del riesame e impugnato con motivi aggiunti. Il motivo relativo all'art. 10-bis l. 241/1990 è stato respinto: il nuovo provvedimento richiamava per relationem e riportava le valutazioni dell'ASL sulle osservazioni della società; non era necessaria una confutazione analitica di ogni deduzione, essendo sufficiente una motivazione complessiva e logica, purché non fondata su elementi nuovi rispetto al preavviso di rigetto. È stata respinta anche l'eccezione di tardività relativa all'impugnazione della delibera regionale, poiché l'interesse e la legittimazione a contestarla erano sorti soltanto con il diniego che la richiamava espressamente. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittima l'interpretazione secondo cui l'autorizzazione sanitaria di un poliambulatorio specialistico riguarda attività riconducibili a specialità riconosciute e richiede che il medico che le svolge possieda il corrispondente titolo di specializzazione. La disciplina regionale, oltre ai requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi, prescrive infatti che il medico sia specializzato nella specifica attività clinica. L'autorizzazione della struttura non può sostituire il titolo specialistico del singolo professionista. Poiché Medicina estetica e Medicina generale non sono titoli di specializzazione ministerialmente riconosciuti, non poteva essere rilasciata l'autorizzazione generale richiesta per svolgere qualsiasi prestazione di Medicina estetica mediante un medico meramente abilitato, a prescindere dalla specifica prestazione, dalla sua invasività, dalla parte del corpo interessata e dalle competenze necessarie. Il diniego non è stato ritenuto irragionevole, anche perché la Medicina estetica non risulta normativamente definita e può comprendere prestazioni eterogenee riconducibili a diverse branche specialistiche. La circostanza che altri Comuni avessero rilasciato autorizzazioni analoghe non dimostrava l'illegittimità del diniego, anche perché gli atti prodotti non erano motivati sul punto. I motivi aggiunti sono stati quindi respinti. Le spese sono state compensate per la complessità e novità della questione, nonché per la soccombenza virtuale dell'amministrazione sul ricorso introduttivo, originariamente viziato sotto il profilo procedimentale e motivazionale.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso è improcedibile quando sopravviene il difetto di interesse, in particolare quando l'atto originariamente impugnato è sostituito da una nuova determinazione amministrativa gravata con motivi aggiunti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento negativo deve dare conto delle ragioni per cui non sono accolte le osservazioni dell'istante; non occorre tuttavia una confutazione analitica di ogni deduzione, purché la motivazione complessiva sia logica e non introduca elementi nuovi rispetto al preavviso di rigetto.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione del diniego deve esplicitare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; il nuovo provvedimento è stato ritenuto motivato anche mediante richiamo per relationem alle valutazioni dell'ASL.

• art. 193 r.d. 1265/1934

  Nessuno può aprire o mantenere in esercizio ambulatori, case o istituti di cura medico-chirurgica o di assistenza ostetrica, gabinetti di analisi per il pubblico a scopo di accertamento diagnostico, case o pensioni per gestanti, senza speciale autorizzazione del prefetto, il quale la concede dopo aver sentito il parere del consiglio provinciale di sanità.

  L'esercizio di un ambulatorio richiede una speciale autorizzazione sanitaria; la disciplina autorizzatoria può essere integrata dalla normativa regionale di settore.

• art. 1 d.P.R. 14 gennaio 1997

  L'atto di indirizzo approva i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi per l'esercizio delle attività sanitarie, ferma la competenza regionale in materia di autorizzazioni sanitarie.

• D.C.R. Piemonte n. 616/3149 del 22 febbraio 2000, allegato 1, parte IV

  Il medico/i deve/devono essere in possesso della specializzazione inerente la specifica attività clinica espletata e in numero proporzionale agli accessi ambulatoriali e alla tipologia dell'attività svolta.

  Per le strutture che erogano assistenza specialistica ambulatoriale, l'autorizzazione presuppone non solo requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi, ma anche la corrispondenza tra la specifica attività clinica e il titolo di specializzazione del medico che la esercita.

• art. 32 Cost.

  La richiesta della corrispondenza tra attività specialistica e titolo del medico è coerente con la tutela della salute, poiché l'autorizzazione della struttura, riguardando principalmente locali, attrezzature e organizzazione, non certifica le competenze specialistiche del singolo medico.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica non impedisce alla disciplina regionale delle autorizzazioni sanitarie di subordinare l'esercizio in un poliambulatorio specialistico al rispetto di requisiti professionali e organizzativi posti a tutela della salute.

• art. 2, comma 2, l. 409/1985, come modificato dall'art. 15-ter, comma 4, lett. a), d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Gli odontoiatri possono prescrivere tutti i medicamenti necessari all'esercizio della loro professione e possono esercitare le attività di medicina estetica non invasiva o mininvasiva al terzo superiore, terzo medio e terzo inferiore del viso.

  La previsione conferma che l'ordinamento individua espressamente, per una specifica categoria professionale, le attività di medicina estetica esercitabili e i relativi limiti; non fonda un'autorizzazione generale per qualunque attività di medicina estetica.

Massime di principio

• Nell'autorizzazione sanitaria di un poliambulatorio che eroga assistenza specialistica ambulatoriale, i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi della struttura possono cumularsi con il requisito professionale della corrispondenza tra la specifica attività clinica svolta e il titolo di specializzazione del medico che la esercita.
• L'autorizzazione rilasciata al poliambulatorio per una determinata branca specialistica non sostituisce né surroga il titolo di specializzazione richiesto al singolo medico per l'esecuzione delle prestazioni riconducibili a quella branca.
• Quando l'attività sanitaria richiesta non corrisponde a una specializzazione ministerialmente riconosciuta e comprende prestazioni eterogenee, potenzialmente riconducibili a diverse branche e caratterizzate da differente grado di invasività, è legittimo negare un'autorizzazione generale che consenta a qualunque medico abilitato di svolgere indistintamente tutte tali prestazioni in un poliambulatorio specialistico.
• L'obbligo di valutare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non impone una confutazione analitica di ogni argomento del privato: è sufficiente una motivazione complessiva e logicamente coerente, purché non introduca nel provvedimento finale elementi nuovi e non enucleabili dal preavviso.
• L'impugnazione di un atto generale o presupposto non è tardiva quando l'interesse a contestarlo diviene concreto e attuale soltanto con l'adozione del provvedimento applicativo che lo interpreta e lo pone a fondamento del diniego.

Come è indicizzato