Sentenza n. 1785/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento di euro 5.692.932,34 per i danni asseritamente subiti tra marzo 2008 e agosto 2010 a causa del ritardato rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività riabilitativa da parte della ASL. Ha dedotto: la violazione del giudicato esterno asseritamente derivante da una precedente sentenza civile, che avrebbe attribuito alla ASL la responsabilità esclusiva dei ritardi; l'erronea valorizzazione, da parte del TAR, di carenze strutturali riferibili alla vecchia sede, mentre la nuova sede sarebbe stata già conforme; la colpa dell'amministrazione per il ritardo nei sopralluoghi e nel rilascio del parere favorevole all'esercizio; il nesso causale tra l'inerzia amministrativa e il danno economico. Le voci di danno comprendevano fatturato perso, danno all'immagine e perdita di clientela, maggiori costi derivanti da procedure esecutive e perdite d'esercizio. La ASL ha eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso per omessa notificazione a controinteressati e la decadenza o prescrizione dell'azione. In appello sono state inoltre esaminate l'ammissibilità della memoria depositata oltre le ore 12 dell'ultimo giorno utile e la novità di alcune eccezioni sollevate dalla ASL.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha anzitutto ritenuto tempestiva la memoria della ASL: per il deposito degli atti soggetti alla disciplina applicabile, il termine delle ore 12 rileva, se superato, ai fini del computo dei termini a difesa, mentre il deposito può essere effettuato entro le ore 24 dell'ultimo giorno utile. Ha escluso che il divieto di nuove eccezioni in appello operasse rispetto alle questioni rilevabili d'ufficio concernenti la regolare instaurazione del processo e le condizioni dell'azione. Ha poi respinto l'eccezione di omessa notifica a controinteressati, rilevando che l'azione risarcitoria da illecito aquiliano per ritardato esercizio del potere non presenta controinteressati, poiché l'eventuale risarcimento non incide sui budget delle altre strutture. Ha escluso l'applicabilità del termine decadenziale di 120 giorni previsto dall'art. 30, comma 3, c.p.a., poiché l'illecito si era consumato prima dell'entrata in vigore del codice, applicando il termine quinquennale di prescrizione; ha comunque ritenuto interrotta la prescrizione dalle iniziative della società. Nel merito, ha escluso l'efficacia vincolante della precedente sentenza civile, poiché essa aveva oggetto e causa petendi diversi: riguardava il pagamento di fatture per prestazioni effettuate, mentre il giudizio amministrativo concerneva la responsabilità aquiliana per il ritardo nel rilascio dell'autorizzazione. Quanto alla vecchia sede, il Collegio ha rilevato che essa presentava carenze strutturali non colmate e che la struttura aveva continuato a operare oltre il termine previsto. Per la nuova sede, ha ritenuto plausibile un errore della ASL, consistito nell'effettuazione di un sopralluogo sulla vecchia sede anziché sulla nuova, con possibile ritardo di circa un anno nel rilascio dell'autorizzazione. Tuttavia, la relazione prodotta dalla società attestava che il Centro era rimasto operativo anche in assenza delle autorizzazioni dal gennaio 2009 all'agosto 2010; gli eventuali danni effettivi sarebbero quindi consistiti soltanto negli utili non conseguiti per il ritardo nell'accreditamento, ma tale danno non era stato adeguatamente allegato e provato. Inoltre, la società non aveva impugnato tempestivamente il silenzio dell'amministrazione né utilizzato gli strumenti di tutela disponibili, interrompendo il nesso causale o comunque impedendo il risarcimento dei danni evitabili con l'ordinaria diligenza. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il deposito della memoria entro le ore 24 dell'ultimo giorno utile è tempestivo; il superamento delle ore 12 rileva, secondo la disciplina richiamata, ai fini del computo dei termini a difesa delle altre parti.

• art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.

  si considera effettuato il giorno successivo

  Il deposito successivo alle ore 12 è considerato effettuato il giorno successivo ai soli effetti del computo dei termini a difesa per gli eventuali adempimenti delle altre parti, non ai fini della tempestività del deposito entro l'ultimo giorno utile.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Il divieto di nuove eccezioni in appello non si applica alle questioni rilevabili d'ufficio relative alla regolare instaurazione del rapporto processuale o alle condizioni dell'azione.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Il termine decadenziale di 120 giorni non si applica agli illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice; inoltre, il risarcimento è escluso per i danni che il danneggiato avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti di tutela disponibili.

• art. 2947, comma 1, c.c.

  Alle azioni risarcitorie relative a illeciti aquiliani della pubblica amministrazione perfezionatisi prima dell'entrata in vigore del c.p.a. si applica il termine quinquennale di prescrizione.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la presenza di un illecito produttivo di un danno ingiusto, del nesso causale e dell'elemento soggettivo imputabile all'amministrazione.

• art. 1227 c.c.

  Il principio di autoresponsabilità del danneggiato, richiamato dall'art. 30, comma 3, c.p.a., esclude o riduce il risarcimento per i danni evitabili mediante l'ordinaria diligenza e l'attivazione degli strumenti di tutela.

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina il procedimento relativo all'autorizzazione all'esercizio delle strutture sanitarie, nell'ambito del quale devono essere verificati i requisiti previsti.

Massime di principio

• Il giudicato esterno vincola il giudice del successivo processo soltanto quando tra le due controversie vi sia identità di parti, petitum e causa petendi; la mera comunanza di fatti o questioni giuridiche può avere, al più, efficacia persuasiva.
• Nell'azione risarcitoria autonoma per illecito aquiliano derivante dal ritardato esercizio del potere amministrativo non sono configurabili controinteressati, poiché l'eventuale condanna risarcitoria non incide direttamente sulle posizioni giuridiche di altri operatori del settore.
• Per gli illeciti della pubblica amministrazione interamente consumati prima dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, il termine decadenziale di cui all'art. 30, comma 3, c.p.a. non trova applicazione e opera il termine quinquennale di prescrizione previsto dall'art. 2947, comma 1, c.c.
• Anche quando sia ravvisabile un ritardo imputabile all'amministrazione, il risarcimento presuppone che il danno sia specificamente allegato e provato e che sussista il nesso causale tra condotta amministrativa e pregiudizio effettivamente subito.
• La mancata attivazione degli strumenti di tutela disponibili, compresa l'azione avverso il silenzio-inadempimento, può interrompere il nesso causale o escludere il risarcimento dei danni che il privato avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza, secondo il principio ricondotto all'art. 1227 c.c. e recepito dall'art. 30, comma 3, c.p.a.

Come è indicizzato