Cassazione Civile, Sentenza n. 34274/2025 del 27/12/2025

Esito

La controversia

La controversia verteva su: (i) se il concessionario di aree demaniali rimanga soggetto passivo dell'IMU in capo al concessionario "in quanto tale" anche quando questi trasferisca a terzi diritti reali (es. diritto di superficie) sugli immobili edificati sulle aree concesse; (ii) la legittimità delle sanzioni irrogate per omissione della dichiarazione IMU relative a più annualità e se sul punto dovesse operare il cumulo giuridico (art. 12, comma 5, d.lgs. n. 472/1997). La ricorrente ha dedotto altresì nullità della motivazione sulle sanzioni.

La decisione

La Corte ha rigettato i primi due motivi relativi alla contestazione della soggettività passiva: ha confermato che la concessione costituisce un titolo d'imposta autonomo (art. 9, comma 1, secondo periodo, d.lgs. n. 23/2011 e art. 3, comma 2, d.lgs. n. 504/1992), per il quale il concessionario è individuato ex lege quale soggetto passivo dell'IMU fintanto che la concessione permane, indipendentemente dalle vicende traslative di diritti reali minori. Il terzo motivo (nullità per mancanza di motivazione sulle sanzioni) è stato assorbito. Il quarto motivo è stato accolto: la Corte ha ritenuto che il giudice d'appello non abbia applicato il cumulo giuridico (istituto della continuazione attenuata previsto dall'art. 12, comma 5, d.lgs. n. 472/1997) alle sanzioni irrogate per omissione della dichiarazione IMU relative agli anni 2011-2014, non procedendo al ricalcolo dovuto. Conseguentemente la sentenza impugnata è stata cassata limitatamente a questo punto e la causa è rimessa alla Commissione tributaria regionale del Lazio, in diversa composizione, per riesame delle questioni residue e per il ricalcolo delle sanzioni applicando l'art. 12, comma 5.

Norme richiamate

• art. 9, comma 1, periodo secondo, d.lgs. n. 23/2011 (IMU)

  Nel caso di concessione di aree demaniali soggetto passivo è il concessionario

  La norma istituisce un titolo d'imposta autonomo fondato sull'atto amministrativo di concessione: il concessionario è individuato ex lege quale soggetto passivo IMU fintanto che la concessione permane, indipendentemente dalle vicende traslative dei diritti reali sugli immobili oggetto della concessione

• art. 3, comma 2, d.lgs. n. 504/1992 (ICI)

  Testualmente analoga nella ratio all'art. 9 d.lgs. 23/2011: la concessione amplia la platea dei soggetti passivi e costituisce un presupposto impositivo autonomo, assorbendo le questioni sulla titolarità dei diritti reali fintanto che la concessione sussiste

• art. 12, comma 5, d.lgs. n. 472/1997 (sanzioni - continuazione)

  Prevede il regime della continuazione attenuata per violazioni della stessa indole commesse in periodi d'imposta diversi; va applicato per la determinazione complessiva delle sanzioni quando sussistono identici accertamenti relativi a più annualità (es. omessa dichiarazione IMU per anni successivi)

• art. 1, comma 743, legge 27 dicembre 2019, n. 160 (richiamata)

  Riferimento normativo citato dalla giurisprudenza come elemento di coordinamento con la disciplina IMU/nuova IMU; conferma la simmetria di trattamento in materia di soggettività passiva in caso di concessioni

• art. 360 c.p.c. (rif. motivi di cassazione: nn. 3 e 4)

  Norma procedurale invocata per censurare nullità della motivazione (n. 4) e violazione di legge (n. 3) in relazione alle sanzioni e al cumulo giuridico; la Corte ha accolto il motivo relativo all'art. 12, comma 5 (n. 3 c.p.c. parametro di violazione di legge) e ha assorbito la doglianza sulla motivazione

Massime di principio

• La concessione amministrativa di aree demaniali costituisce un presupposto impositivo autonomo: fintanto che la concessione perdura, il concessionario è individuato ex lege quale soggetto passivo IMU, a prescindere dalla successiva trasmissione a terzi di diritti reali minori (es. superficie).
• La cessione a terzi di diritti reali sugli immobili edificati sulle aree concesse non esonera il concessionario dalla soggettività passiva verso l'ente impositore; il concessionario resta il soggetto "primario" obbligato nei confronti dell'ente concedente e del fisco, pur avendo facoltà di rivalersi civilmente sui cessionari o di prevedere clausole contrattuali che trasferiscano oneri fiscali.
• Il sub-concessionario può essere considerato soggetto passivo (per identità di ratio e con assenso dell'amministrazione) se gli è affidato il godimento dei beni demaniali con l'autorizzazione dell'amministrazione concedente; l'autorizzazione ne fa assumere la posizione rispetto alla gestione del servizio pubblico.
• Quanto alle sanzioni tributarie per più annualità, quando si tratta della stessa violazione (stessa indole, es. omessa dichiarazione IMU per anni successivi) occorre applicare il cumulo giuridico secondo l'art. 12, comma 5, d.lgs. n. 472/1997 (continuazione attenuata) e ricalcolare la sanzione complessiva conformemente a tale regime.
• Se gli avvisi con sanzioni relativi a più annualità sono notificati contemporaneamente, la continuazione si applica per tutte le violazioni anteriori alla contestazione; in procedimenti separati, il giudice che decide per ultimo può rideterminare la sanzione complessiva fino a quando le pronunce non siano passate in giudicato.
• In casi simili è strategico per il concessionario: (a) sollevare tempestivamente in sede di impugnazione l'applicazione del cumulo giuridico/continuazione per evitare sanzioni non rideterminate; (b) prevedere nei rapporti con i cessionari clausole di rivalsa per gli oneri fiscali che rimangono a carico del concessionario ai fini dell'ente impositore.