DECRETO LEGISLATIVO 14 marzo 2011, n. 23

Federalismo fiscale municipale e principali tributi comunali

Il decreto legislativo attua, in via transitoria e nell’ambito della legge delega sul federalismo fiscale, l’autonomia finanziaria dei comuni mediante devoluzione di entrate, nuovi tributi municipali, strumenti di contrasto all’evasione e meccanismi perequativi. Il testo originario è stato successivamente modificato in modo rilevante: numerose disposizioni sulla fiscalità immobiliare e sull’IMU sono state abrogate o sostituite dalla legislazione successiva.

Devoluzione delle entrate e cooperazione nell’accertamento

Le disposizioni sui tributi regionali devono coordinarsi con il decreto. La disciplina originaria della devoluzione ai comuni della fiscalità immobiliare è in larga parte abrogata.

Restano rilevanti le misure volte a incentivare la partecipazione comunale all’accertamento tributario e alla gestione delle entrate:

• il maggior gettito derivante dall’accatastamento di immobili non dichiarati è assicurato al comune interessato;
• ai comuni spetta, secondo la disciplina vigente e le relative modifiche temporali, una quota dei tributi statali recuperati grazie alla loro attività di accertamento;
• i comuni possono accedere, secondo modalità stabilite dall’Agenzia delle entrate d’intesa con la Conferenza Stato-città, ai dati dell’anagrafe tributaria relativi a locazioni, immobili, utenze, domicili fiscali e attività economiche presenti nel territorio;
• è consentito l’accesso ad altre banche dati pubbliche rilevanti per il contrasto dell’evasione erariale o dei tributi locali;
• il sistema informativo della fiscalità deve favorire l’interscambio dei dati sull’utilizzo effettivo degli immobili, sulle risultanze catastali, sulle dichiarazioni e sui contratti di locazione e di somministrazione.

A decorrere dal 1° luglio 2011 sono stati quadruplicati gli importi minimo e massimo delle sanzioni per omessa dichiarazione catastale o per omessa denuncia delle variazioni degli immobili; il 75 per cento delle sanzioni irrogate è devoluto al comune in cui si trova l’immobile. L’effettiva applicazione della disciplina deve essere coordinata con le modifiche normative intervenute successivamente.

Cedolare secca sulle locazioni abitative

Dal 2011 il proprietario o il titolare di un diritto reale di godimento su un’abitazione locata per finalità abitative può optare per la cedolare secca, in alternativa alla tassazione ordinaria del reddito fondiario. L’opzione riguarda anche le pertinenze locate congiuntamente all’abitazione.

La cedolare sostituisce:

• l’IRPEF e le relative addizionali sul reddito della locazione;
• l’imposta di registro e l’imposta di bollo sul contratto;
• le imposte di registro e di bollo relative a proroghe e risoluzioni;
• le imposte di registro e di bollo sulla fideiussione prestata dal conduttore, quando il contratto è assoggettato alla cedolare.

L’aliquota ordinaria indicata dal decreto è del 21 per cento sul canone annuo pattuito. Per i contratti a canone concordato relativi ad abitazioni situate nei comuni individuati dalla normativa richiamata, l’aliquota è ridotta al 10 per cento; la relativa disciplina è stata oggetto di successive modifiche quanto a durata e ambito territoriale.

La cedolare può essere applicata anche ai contratti per i quali non sussiste obbligo di registrazione. L’opzione non si applica alle locazioni effettuate nell’esercizio di attività d’impresa, arti o professioni. È invece ammessa per locazioni a cooperative edilizie per la locazione o enti senza scopo di lucro, quando gli immobili siano sublocati a studenti universitari o messi a disposizione dei comuni, con rinuncia all’aggiornamento del canone.

Il reddito assoggettato a cedolare rileva comunque ai fini della determinazione dei requisiti reddituali per deduzioni, detrazioni e benefici, anche non tributari, nonché ai fini dell’ISEE. Il reddito non può essere inferiore a quello determinato secondo le regole ordinarie sui redditi fondiari.

L’opzione sospende, per tutta la sua durata, la facoltà del locatore di chiedere l’aggiornamento del canone, compreso l’adeguamento ISTAT. Il locatore deve comunicare preventivamente al conduttore, mediante lettera raccomandata, la rinuncia all’aggiornamento; tale disciplina è inderogabile.

La cedolare è versata entro i termini previsti per l’IRPEF. Gli acconti sono stati fissati nella misura dell’85 per cento per il 2011, del 95 per cento dal 2012 al 2020 e del 100 per cento dal 2021. Per liquidazione, accertamento, riscossione, rimborsi, sanzioni, interessi e contenzioso si applicano le regole delle imposte sui redditi.

Contratti di locazione non registrati

Le disposizioni originarie che prevedevano una durata legale quadriennale e la determinazione automatica del canone per i contratti non registrati o parzialmente occultati sono state dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte costituzionale con sentenza n. 50 del 2014. La stessa pronuncia ha colpito anche l’estensione della disciplina ai comodati fittizi.

Imposta di soggiorno

I comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni e i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte possono istituire, con deliberazione consiliare, un’imposta di soggiorno a carico di chi alloggia nelle strutture ricettive del territorio.

L’imposta deve essere graduata in rapporto al prezzo del soggiorno e può arrivare, secondo la disciplina ordinaria, fino a 5 euro per notte. Il gettito può finanziare:

• interventi turistici e sostegno alle strutture ricettive;
• manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali e ambientali;
• servizi pubblici locali e raccolta e smaltimento dei rifiuti;
• iniziative di sicurezza urbana;
• assunzioni a tempo determinato e lavoro straordinario della polizia locale, nei casi e alle condizioni previste dalla norma.

Nei comuni capoluogo con presenze turistiche almeno venti volte superiori alla popolazione residente, l’imposta può raggiungere l’importo massimo previsto dalla disciplina statale sul contributo di soggiorno. Per gli aumenti deliberati nel triennio 2023-2025, il parametro statistico è la media delle presenze turistiche del triennio 2017-2019.

Il gestore della struttura ricettiva è responsabile del pagamento, con diritto di rivalsa sugli ospiti, della presentazione della dichiarazione e degli ulteriori adempimenti. La dichiarazione è cumulativa, esclusivamente telematica e deve essere presentata entro il 30 giugno dell’anno successivo a quello in cui si verifica il presupposto impositivo. Per l’anno 2020 la dichiarazione è stata presentata insieme a quella relativa al 2021; il termine speciale è stato successivamente differito al 30 settembre 2022.

Per l’omessa dichiarazione è prevista una sanzione pari al 100 per cento del tributo non versato, con minimo di 50 euro; per la dichiarazione infedele la sanzione è pari al 40 per cento del tributo non versato, anch’essa con minimo di 50 euro. Le modifiche relative alla responsabilità del gestore sono state rese applicabili anche ai casi anteriori al 19 maggio 2020. Il testo fornito indica inoltre che alcune disposizioni sanzionatorie successive si applicano alle violazioni commesse dal 1° gennaio 2027.

L’imposta può sostituire, in tutto o in parte, gli oneri applicati agli autobus turistici per circolazione e sosta nel territorio comunale.

Contributo di sbarco e accessi alle isole minori

I comuni con sede giuridica nelle isole minori o con isole minori nel proprio territorio possono istituire, in alternativa all’imposta di soggiorno, un contributo di sbarco a carico dei passeggeri che arrivano con vettori di linea o commerciali autorizzati.

Il contributo ordinario può arrivare a 2,50 euro, con possibilità di aumento fino a 5 euro in determinati periodi. Può inoltre essere previsto un contributo fino a 5 euro per l’accesso a zone soggette a disciplina ambientale, comprese aree prossime a fenomeni vulcanici attivi.

Sono esenti, tra gli altri:

• i residenti nel comune;
• i lavoratori;
• gli studenti pendolari;
• i componenti dei nuclei familiari di soggetti che abbiano pagato l’IMU nel comune e siano equiparati ai residenti.

Il contributo è riscosso insieme al prezzo del biglietto dalle compagnie di navigazione, aeree o dagli altri soggetti di trasporto, che sono responsabili del pagamento e degli adempimenti dichiarativi, salvo diverse modalità stabilite dal regolamento comunale. Le sanzioni per omessa o infedele dichiarazione sono rispettivamente del 100 e del 40 per cento del tributo non versato, con minimo di 50 euro.

Il gettito è destinato a interventi nelle isole minori riguardanti rifiuti, tutela ambientale, turismo, cultura, polizia locale e mobilità. Per Venezia è prevista una specifica facoltà di applicare un contributo di accesso alla città antica e alle altre isole della laguna, alternativamente all’imposta di soggiorno, entro il limite massimo stabilito dalla legislazione statale richiamata.

Regolamenti comunali

La disciplina applicativa dell’imposta di soggiorno è rimessa a un regolamento statale generale e ai regolamenti comunali adottati ai sensi della normativa sull’autonomia regolamentare tributaria. I comuni possono stabilire modalità applicative, esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o periodi, sentite le associazioni rappresentative dei gestori delle strutture ricettive. In mancanza del regolamento statale nel termine previsto, i comuni possono comunque adottare gli atti necessari.

Imposta di scopo

I comuni possono disciplinare l’imposta di scopo mediante regolamento e prevedere:

• opere pubbliche ulteriori rispetto a quelle originariamente individuate dalla legge;
• una durata massima dell’imposta elevata fino a dieci anni;
• la destinazione del gettito alla copertura dell’intero costo dell’opera pubblica.

Con l’introduzione dell’IMU sperimentale, l’imposta di scopo si applica, o continua ad applicarsi se già istituita, sulla base imponibile e secondo la disciplina del tributo immobiliare di riferimento. Il comune deve adottare gli eventuali correttivi necessari per rispettare i vincoli previsti dalla normativa istitutiva.

IMU e tributi municipali

Il decreto aveva previsto, in sostituzione di precedenti tributi, l’imposta municipale propria e l’imposta municipale secondaria, oltre a una compartecipazione comunale del 30 per cento al gettito dei tributi sui trasferimenti immobiliari dal 2014.

La disciplina originaria dell’IMU contenuta nel decreto è stata in larga parte abrogata o sostituita dalla legge n. 160 del 2019. Resta la funzione generale dell’imposta municipale propria quale tributo immobiliare comunale, mentre per l’applicazione concreta devono essere utilizzate le disposizioni vigenti della disciplina IMU successiva.

Il reddito agrario, i redditi fondiari non assoggettati a cedolare, i redditi degli immobili non produttivi di reddito fondiario e quelli degli immobili posseduti da soggetti passivi IRES continuano a essere assoggettati alle ordinarie imposte sui redditi. Per gli immobili abitativi non locati situati nello stesso comune dell’abitazione principale, il reddito concorre alla base imponibile IRPEF e delle addizionali nella misura del 50 per cento, quando ricorrono i presupposti indicati dalla norma.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 60 del 2024, ha dichiarato illegittima la disciplina IMU applicabile ratione temporis nella parte in cui non escludeva dall’imposizione gli immobili non utilizzabili né disponibili occupati abusivamente, quando fosse stata presentata denuncia per i reati richiamati o fosse stata avviata azione giudiziaria penale.

Trasferimenti immobiliari

Per gli atti traslativi onerosi della proprietà di immobili e per gli atti traslativi o costitutivi di diritti reali immobiliari, la disciplina originaria prevedeva:

• imposta di registro del 9 per cento;
• aliquota del 2 per cento per le case di abitazione, escluse quelle di categoria catastale A/1, A/8 e A/9, quando ricorrono le condizioni per l’agevolazione prima casa;
• imposta comunque non inferiore a 1.000 euro;
• imposte ipotecaria e catastale fisse di 50 euro ciascuna;
• esenzione dall’imposta di bollo, dai tributi speciali catastali e dalle tasse ipotecarie per gli atti e le formalità direttamente conseguenti.

Sono state inoltre soppresse, con le eccezioni espressamente previste, le esenzioni e agevolazioni tributarie relative agli atti considerati. La disciplina si applica dal 1° gennaio 2014, ma deve essere coordinata con le successive modifiche del sistema dell’imposta di registro e con la normativa vigente al momento dell’atto.

Finanza pubblica e neutralità fiscale

L’autonomia finanziaria dei comuni deve essere compatibile con gli impegni derivanti dal Patto di stabilità e crescita. L’attuazione del federalismo fiscale non può determinare, neppure durante la fase transitoria, un aumento complessivo del prelievo fiscale a carico dei contribuenti.

Quando vengono trasferite ulteriori funzioni ai comuni, deve essere assicurato il finanziamento integrale delle funzioni trasferite, qualora il finanziamento non sia stato disposto contestualmente al trasferimento.

Fondo perequativo

È istituito nel bilancio dello Stato un fondo perequativo per comuni e province, alimentato secondo modalità stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa intesa in Conferenza Stato-città e autonomie locali.

Il fondo destinato ai comuni è articolato in due componenti:

• una relativa alle funzioni fondamentali;
• una relativa alle funzioni non fondamentali.

Le quote sono determinate in rapporto ai fabbisogni standard delle funzioni fondamentali e vengono riviste in relazione alla loro dinamica. L’alimentazione deriva dalle quote di gettito dei tributi devoluti ai comuni e dalla compartecipazione prevista per i trasferimenti immobiliari, nel rispetto della neutralità finanziaria per il bilancio dello Stato.

Autonomie speciali e deducibilità

Il decreto si applica alle regioni a statuto speciale nel rispetto degli statuti e delle procedure previste dalla legge delega. Le compartecipazioni regionali al gettito IRPEF e degli altri tributi erariali si intendono riferite anche alla cedolare secca, secondo decorrenze e percentuali definite dalle norme di attuazione.

Nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome che esercitano funzioni in materia di finanza locale, le modalità di applicazione dei tributi comunali sono stabilite dalle autonomie interessate in conformità agli statuti e alle norme di attuazione.

L’IMU relativa agli immobili strumentali è deducibile ai fini del reddito d’impresa e del reddito derivante dall’esercizio di arti e professioni, ma è indeducibile ai fini IRAP. La regola è estesa, secondo il testo, anche all’IMI della provincia autonoma di Bolzano e all’IMIS della provincia autonoma di Trento.

Stato di attualità della disciplina

Il provvedimento non è integralmente obsoleto, poiché alcune disposizioni sulla cedolare secca, sull’imposta di soggiorno, sul contributo di sbarco, sull’accertamento comunale e sui principi del federalismo fiscale continuano a costituire riferimenti normativi. Tuttavia, la parte relativa alla fiscalità immobiliare originaria, all’IMU e a diversi meccanismi transitori è stata abrogata, sostituita o profondamente modificata e non può essere applicata senza verificare la normativa successiva.