Sentenza n. 4478/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti principali hanno contestato gli ordini di demolizione relativi a una vasca o laghetto balneabile, al manufatto indicato come locale tecnico, alla recinzione, a due pensiline, al cambio di destinazione d'uso del piano seminterrato, ai terrazzi praticabili di copertura e alle opere interne asseritamente comprese nelle domande di condono edilizio presentate nel 1995. Hanno dedotto, in particolare, la riconducibilità della vasca all'edilizia libera o alla CILA del 2020; la natura di volume tecnico del manufatto servente; l'idoneità della DIA del 1996 a ricomprendere garage, rampa, muro di contenimento, recinzione e pensiline; la pendenza delle domande di condono quanto ai terrazzi e alle opere interne del seminterrato; nonché difetto di istruttoria e motivazione, violazione delle garanzie partecipative, parcellizzazione degli abusi, lesione del legittimo affidamento e mancata valutazione di misure diverse dalla demolizione. Il Comune ha proposto appello incidentale contro l'annullamento dell'ordine di demolizione dei due garage, sostenendo che la DIA del 1996 fosse inefficace per contrasto con la disciplina della sottozona agricola E1 e per incompletezza o non veridicità della relazione asseverata.

La decisione

L'appello incidentale del Comune è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il Comune non potesse integrare in giudizio la motivazione dell'ordinanza demolitoria, originariamente fondata sull'assenza di titolo, introducendo per la prima volta il contrasto dei garage con la sottozona E1 o i vizi della relazione allegata alla DIA del 1996. Tali profili non erano stati esaminati nel procedimento e non potevano sorreggere ex post l'ordine di demolizione; è stata quindi confermata la sentenza di primo grado nella parte relativa ai garage. L'appello principale è stato parzialmente accolto quanto alla recinzione: la documentazione della DIA del 1996 conteneva un'indicazione della recinzione, sicché il Comune avrebbe dovuto verificare l'epoca di realizzazione, la corrispondenza con gli elaborati del 1996, l'eventuale eccedenza rispetto all'altezza di due metri e la necessità della demolizione rispetto a una misura conformativa o riduttiva. L'ordinanza è stata pertanto annullata in parte qua, salve le ulteriori determinazioni amministrative. Sono state invece confermate le statuizioni sfavorevoli sulle pensiline, ritenute manufatti autonomamente rilevanti non compresi nella DIA; sulla vasca o laghetto balneabile, non riconducibile alle vasche di raccolta delle acque né validamente coperta dalla CILA del 2020; e sul locale tecnico, non qualificabile come volume tecnico perché servente un'opera principale abusiva e non oggetto della CILA. Quanto alle domande di condono del 1995, l'appello è stato accolto per le opere interne del piano seminterrato potenzialmente riconducibili alla superficie residenziale di 11,56 mq e, nei medesimi limiti, per il cambio di destinazione d'uso: il Comune deve prima definire le pratiche di condono e verificare quali opere siano comprese e sanabili, potendo esercitare successivamente i poteri repressivi solo per le opere eccedenti o non sanabili. La pendenza del condono non impediva invece la demolizione dei terrazzi di copertura, non plausibilmente compresi nelle istanze localizzate al piano seminterrato. Sono state respinte le ulteriori censure procedimentali: il procedimento repressivo edilizio è d'ufficio e non richiede il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; il Comune aveva comunicato l'avvio, consentito la partecipazione e motivato sufficientemente per le opere residue. È stata inoltre esclusa la lesione dell'affidamento, poiché il mero decorso del tempo non impedisce la repressione degli abusi edilizi e l'ordine può essere rivolto al proprietario attuale. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la reciproca soccombenza parziale e la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2, comma 61, l. 662/1996

  salvezza degli effetti prodotti e dei rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge n. 285 del 1996

  La disposizione è stata ritenuta applicabile alla DIA del 1996 relativa ai garage, non essendo emersi provvedimenti inibitori o repressivi e non potendo il Comune dedurre solo in giudizio ragioni nuove di inefficacia del titolo.

• art. 9, comma 7, lett. m), d.l. 285/1996

  È indicato come fondamento della DIA del 1996 relativa ai garage.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001

  vasche di raccolta delle acque

  La norma non comprende un invaso destinato alla balneazione, dotato di impianto di trattamento delle acque e caratterizzato da dimensioni e profondità assimilabili a una piscina.

• artt. 10 e 10-bis l. 241/1990

  L'art. 10-bis non trova diretta applicazione nel procedimento repressivo edilizio, che è d'ufficio e non a istanza di parte; la partecipazione procedimentale resta assicurata quando l'interessato sia posto in condizione di presentare osservazioni.

• artt. 38 e 44 l. 47/1985

  La pendenza di una domanda di condono impone la previa definizione della sanatoria prima dell'adozione di misure repressive per le opere che ne siano oggetto o siano potenzialmente riconducibili all'istanza.

• l. 724/1994

  È la normativa in base alla quale furono presentate nel 1995 le domande di condono edilizio; la loro pendenza impedisce la repressione delle opere potenzialmente comprese fino alla definizione delle pratiche.

Massime di principio

• L'amministrazione non può sostenere in giudizio la legittimità di un ordine di demolizione mediante ragioni nuove, non esaminate nel procedimento e non esplicitate nella motivazione dell'atto, anche quando il potere repressivo edilizio abbia natura vincolata.
• Quando il privato invoca un titolo edilizio preesistente, l'amministrazione deve esaminarne espressamente l'efficacia e indicare nell'ordine repressivo le ragioni per cui il titolo sarebbe inesistente, inefficace o inidoneo; non è sufficiente qualificare l'opera come realizzata in assenza di titolo e dedurre successivamente l'invalidità del titolo in giudizio.
• La presenza di una recinzione negli elaborati allegati a una DIA impone all'amministrazione di verificare puntualmente la corrispondenza tra l'opera rappresentata e quella accertata, la datazione delle eventuali difformità e la proporzionalità della demolizione rispetto all'irregolarità contestata; l'omessa istruttoria su tali profili vizia l'ordine demolitorio.
• In presenza di una domanda di condono edilizio pendente, l'amministrazione deve definirla prima di adottare misure repressive sulle opere che siano oggetto della domanda o plausibilmente riconducibili a essa; solo dopo tale definizione può reprimere le opere eccedenti o non sanabili. La regola non opera per manufatti collocati in parti diverse dell'edificio e non riconducibili neppure potenzialmente all'oggetto originario dell'istanza.
• Un'opera stabilmente inserita nel terreno, di dimensioni e profondità significative, destinata alla balneazione e dotata di impianto di trattamento delle acque non è una semplice vasca di raccolta delle acque rientrante nell'edilizia libera; la sua rilevanza edilizia dipende dall'incidenza concreta sull'assetto del territorio, non dall'assenza di cemento o murature.
• La qualificazione di un manufatto come volume tecnico presuppone la sua stabile e necessaria strumentalità rispetto a un organismo edilizio legittimo; il manufatto che serve esclusivamente un'opera principale abusiva, destinata alla rimozione, non beneficia di tale qualificazione.

Come è indicizzato