Sentenza n. 13118/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ingiunzione comunale sostenendo, con il primo motivo, l’eccesso di potere e il travisamento della situazione di fatto: le opere presenti nella cantina non sarebbero state realizzate per mutarne la destinazione d’uso; il bagno e gli allacci sarebbero anteriori al 1967; le due finestre sarebbero preesistenti; inoltre, la cantina sarebbe accatastata in categoria A/2. Con il secondo motivo ha dedotto il difetto di istruttoria e il travisamento, lamentando l’assenza dei presupposti per applicare la sanzione demolitoria, la violazione del principio di proporzionalità e la mancata acquisizione del parere del Ministero della Cultura richiesto in ragione dei vincoli gravanti sull’area. In via preliminare, Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per nullità della notificazione, eseguita presso un indirizzo PEC diverso da quello risultante dai pubblici registri.

La decisione

Il TAR ha respinto preliminarmente l’eccezione di inammissibilità. La notificazione presso un indirizzo PEC diverso da quello risultante dai pubblici registri, ma comunque riconducibile all’organizzazione dell’amministrazione intimata, è stata qualificata come nulla e non inesistente; la costituzione dell’amministrazione ha quindi sanato la nullità con effetti ex tunc ai sensi dell’art. 44, comma 4, c.p.a., nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 148/2021. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché la presenza di un bagno completo e di un lavello con cappa elettrica è stata ritenuta idonea a dimostrare il mutamento funzionale della cantina verso l’uso abitativo. L’accatastamento in categoria A/2 non è stato considerato decisivo, poiché la destinazione effettiva e l’attività svolta determinano il carico urbanistico. Il passaggio dalla categoria accessoria a quella residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, riconducibile a una variazione essenziale quando comporta un diverso carico urbanistico, e richiede il necessario titolo edilizio. È stata respinta anche la censura relativa al parere del Ministero della Cultura: il parere era stato richiesto il 23 dicembre 2022 e, non essendo stato reso entro novanta giorni, il Comune poteva procedere autonomamente ai sensi dell’art. 33, comma 4, del d.P.R. 380/2001. Infine, è stata esclusa la violazione della proporzionalità. L’ordine di demolizione per opere realizzate senza titolo è un atto vincolato, fondato sull’accertamento dell’abuso; non è quindi necessaria una specifica motivazione sull’interesse pubblico, sul danno paesaggistico o ambientale o sul sacrificio imposto al privato, essendo l’interesse pubblico al ripristino in re ipsa. Il ricorso è stato definitivamente rigettato, con condanna della ricorrente al pagamento di euro 2.000, oltre oneri di legge, in favore di Roma Capitale; nulla è stato disposto per il Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 44, comma 4, c.p.a.

  La notificazione eseguita presso un indirizzo PEC non risultante dai pubblici registri, ma riconducibile all’amministrazione destinataria, è nulla e non inesistente; la costituzione dell’amministrazione sana la nullità con effetti ex tunc.

• art. 16, comma 1, l.r. Lazio n. 15/2008

  Ferma restando la sospensione dei lavori prevista dall’articolo 14 per le opere non ultimate, il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente, qualora accerti l’esistenza di interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c), del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche, nonché cambi di destinazione d’uso da una categoria generale ad un’altra di cui all’articolo 23 ter del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche, in assenza di permesso di costruire o di segnalazione certificata di inizio attività nei casi previsti dall’articolo 23, comma 01, lettere a), del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche, in totale difformità dagli stessi ovvero con variazioni essenziali determinate ai sensi dell’articolo 17, ingiunge al responsabile dell’abuso, nonché al proprietario, ove non coincidente con il primo, di provvedere in un congruo termine, comunque non superiore a centoventi giorni, alla demolizione dell’opera e al ripristino dello stato dei luoghi.

  Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse, se realizzato senza il titolo richiesto e comportante un diverso carico urbanistico, è sanzionabile con l’ingiunzione di demolizione e ripristino.

• art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Qualora il parere non venga reso entro novanta giorni dalla richiesta il dirigente o il responsabile provvede autonomamente.

  Decorso il termine di novanta giorni dalla richiesta del parere senza che questo sia stato reso, il dirigente o il responsabile può adottare autonomamente il provvedimento repressivo.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  ogni forma di utilizzo dell’immobile…tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale

  Il passaggio dell’immobile da una categoria funzionale a un’altra costituisce mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse, comportando una trasformazione urbanistica e un diverso carico urbanistico, richiede il permesso di costruire.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sanzione ripristinatoria è stata richiamata dalla ricorrente e applicata nel quadro della disciplina repressiva degli interventi edilizi eseguiti senza titolo.

• art. 16, comma 5, l.r. Lazio n. 15/2008

  Prevede il coinvolgimento dell’autorità competente in materia di beni culturali, facendo salvo il potere comunale di provvedere autonomamente nei casi previsti dall’art. 33, comma 4, del d.P.R. 380/2001.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d’uso da una categoria funzionale a un’altra tra quelle previste dall’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 è urbanisticamente rilevante e richiede il necessario titolo edilizio quando determina un diverso carico urbanistico, anche se realizzato senza opere strutturali.
• La destinazione urbanistica effettiva di un immobile e il relativo carico urbanistico non sono determinati dal solo dato catastale, ma dall’uso concretamente impresso al bene e dalle attività che vi si svolgono; la trasformazione di una cantina in abitazione può essere desunta da elementi sintomatici quali la presenza di un bagno completo e di impianti funzionali all’uso abitativo.
• L’ordine di demolizione o ripristino per interventi edilizi abusivi è un atto vincolato, ancorato all’accertamento dell’abuso; non richiede una puntuale motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, sul danno ambientale o paesaggistico o sulla proporzionalità del sacrificio, poiché l’interesse pubblico al ripristino dell’assetto urbanistico violato è in re ipsa.
• Quando il parere dell’autorità competente in materia culturale o paesaggistica sia stato richiesto e non venga reso entro novanta giorni, l’amministrazione comunale può procedere autonomamente all’adozione dell’ordine repressivo, secondo quanto previsto dall’art. 33, comma 4, del d.P.R. 380/2001.
• La notificazione del ricorso amministrativo a un indirizzo PEC diverso da quello risultante dai pubblici registri, ma comunque riconducibile all’amministrazione destinataria, è affetta da nullità e non da inesistenza; la costituzione dell’amministrazione sana il vizio con effetti retroattivi.

Come è indicizzato