Sentenza n. 371/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale deducendo, in primo luogo, che sull’istanza presentata il 21 luglio 2023 si sarebbe formato il silenzio-assenso, con conseguente tardività della comunicazione dei motivi ostativi e del diniego. Ha sostenuto che, ove il diniego fosse qualificato come annullamento d’ufficio, sarebbero mancati la comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado, la valutazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento del privato, nonché i presupposti per incidere su un titolo formatosi per silentium. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, assumendo che il Comune non avesse adeguatamente considerato le osservazioni presentate al preavviso di rigetto e avesse introdotto nel provvedimento finale un nuovo rilievo relativo agli standard di parcheggio. Nel merito ha contestato l’incompatibilità dell’intervento con la disciplina urbanistica e con la perimetrazione del Parco Urbano Intercomunale del Fenestrelle, sostenendo che la disciplina regionale sugli impianti di carburanti consentirebbe la localizzazione in ogni zona, salvo le zone A e quelle sottoposte a particolari vincoli, che nel caso concreto non sarebbero sussistiti. Ha negato inoltre che la media struttura di vendita costituisse un’attività commerciale autonoma, sostenendo il carattere complementare dell’intervento e la conformità agli standard e ai parametri regionali. Infine ha contestato le carenze documentali rilevate dal Comune, l’insufficienza del termine di dieci giorni e la mancata attivazione del soccorso istruttorio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha escluso anzitutto la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, richiamando l’art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001, che esclude tale effetto in presenza di vincoli idrogeologici, ambientali, paesaggistici o culturali. Ha ritenuto che l’area fosse interessata da vincoli derivanti dall’art. 22 delle NTA del PUC, specificamente dedicato al Parco del Fenestrelle, e dalla delibera consiliare comunale n. 3/2022, che aveva definito il perimetro dell’area tutelata, anche se l’iter regionale di istituzione del parco si era concluso solo successivamente. Il potere di pianificazione comunale può infatti prevedere autonomi vincoli conservativi a tutela di valori ambientali e paesaggistici, anche indipendentemente dai vincoli imposti dalle autorità statali o regionali competenti. La mancata formazione del silenzio-assenso ha comportato anche l’inapplicabilità dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990 e ha escluso che il diniego potesse qualificarsi come provvedimento di secondo grado. Per la stessa ragione è stata ritenuta inoperante la disciplina regionale che consente l’adeguamento urbanistico per gli impianti di carburanti nelle aree non sottoposte a particolari vincoli. Il TAR ha inoltre rilevato che l’istanza era incompleta e non corredata dalla documentazione necessaria: mancavano numerosi elaborati tecnici e amministrativi e alcuni allegati erano costituiti da pagine bianche. Una domanda incompleta non può dar luogo al silenzio-assenso, che presuppone la completezza della documentazione. Il termine di dieci giorni previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 è stato ritenuto sufficiente; il ricorrente non aveva chiesto una proroga e non aveva prodotto la documentazione richiesta. Non vi è stata violazione del soccorso istruttorio, poiché il Comune aveva già richiesto l’integrazione e il ricorrente non vi aveva provveduto. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 10-bis, poiché il provvedimento finale aveva preso complessivamente in considerazione le osservazioni del privato. Le ulteriori censure sull’attività commerciale complementare sono state ritenute superflue, poiché i motivi relativi ai vincoli e alle carenze documentali erano autonomamente sufficienti a sostenere il diniego. Nulla sulle spese, in ragione della mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all'assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La presenza di vincoli ambientali o paesaggistici esclude in radice la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione presuppone la formazione del silenzio-assenso e non è applicabile quando tale effetto non si è verificato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il termine di dieci giorni per presentare osservazioni al preavviso di rigetto è quello previsto dalla legge; il provvedimento finale deve confrontarsi complessivamente con le osservazioni, senza necessità di una replica analitica a ogni singolo argomento.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il soccorso istruttorio non impedisce il rigetto quando l’amministrazione abbia richiesto l’integrazione documentale e l’interessato non abbia prodotto i documenti richiesti.

• art. 122, comma 2, l.r. Campania 7/2020

  La localizzazione degli Impianti di carburanti [...] costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone dello strumento urbanistico generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A.

  La disciplina derogatoria per la localizzazione degli impianti di carburanti opera solo in aree non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali.

• art. 22 NTA del PUC del Comune di Avellino

  La disciplina urbanistica comunale relativa al Parco del Fenestrelle, perseguendo obiettivi di tutela ambientale, paesaggistica e di rinaturalizzazione, è idonea a fondare vincoli conservativi rilevanti ai fini dell’esclusione del silenzio-assenso.

• DGRC Campania n. 84 del 6 marzo 2012

  La documentazione prescritta a corredo delle istanze edilizie e delle autorizzazioni relative agli impianti carburanti deve essere effettivamente prodotta; la sua omissione impedisce la formazione del silenzio-assenso.

Massime di principio

• La presenza di vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali impedisce la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, indipendentemente dalla successiva valutazione della legittimità sostanziale dell’intervento.
• La pianificazione urbanistica comunale può imporre autonomi vincoli conservativi a tutela di valori storici, ambientali e paesaggistici, anche quando la tutela dei medesimi beni rientri anche nelle competenze statali o regionali e non sia ancora concluso un distinto procedimento di istituzione dell’area protetta.
• Il silenzio-assenso richiede una domanda completa della documentazione prescritta; quando l’istanza sia incompleta, imprecisa o non consenta all’amministrazione un compiuto accertamento, il silenzio-assenso non si forma.
• Quando l’amministrazione abbia richiesto l’integrazione della documentazione e l’interessato non vi provveda nel termine assegnato, il rigetto non viola il soccorso istruttorio, né il privato può invocare genericamente l’insufficienza del termine senza avere chiesto una proroga o prodotto la documentazione richiesta.
• L’art. 10-bis l. 241/1990 è rispettato quando il provvedimento finale esamini complessivamente le osservazioni presentate dall’interessato e fornisca una replica sintetica, purché i motivi ostativi posti a fondamento del diniego risultino adeguatamente confermati.

Come è indicizzato