Cassazione Civile, Ordinanza n. 35952/2021 del 22/11/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce da un contratto di appalto per lavori pubblici stipulato nel 1990 da un ente regionale poi soppresso, con successivo subentro della Regione nelle relative funzioni. In corso d'opera furono approvate perizie di variante e stipulati atti aggiuntivi che prevedevano lavori ulteriori, l'aumento dei tempi di esecuzione e un richiamo alla revisione prezzi, con indicazione del criterio di riferimento dei prezzi all'epoca del progetto originario. Ultimati i lavori e richiesto il riconoscimento della revisione prezzi, alla società fu corrisposto un acconto poi oggetto di richiesta restitutoria; la società agì quindi davanti al Tribunale chiedendo l'accertamento dell'inadempimento della Regione per mancato pagamento della revisione prezzi e la condanna al pagamento di una somma determinata, oltre interessi e risarcimento del danno ex art. 1218 c.c., in subordine per ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. La Regione eccepì il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, invocando l'art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., e sostenne nel merito che la revisione non fosse dovuta perché il contratto aveva durata inferiore all'anno e, comunque, perché la normativa applicabile escludeva la revisione. Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione denunciava l'erroneità dell'eccezione di giurisdizione amministrativa, deducendo che la disciplina del c.p.a. non era applicabile ratione temporis, che la clausola di revisione era pattuita nel contratto e che la controversia atteneva solo all'esecuzione di una prestazione contrattuale, quindi a diritti soggettivi. Si sosteneva inoltre che la giurisdizione ordinaria fosse confermata dalla natura meramente esecutiva della domanda e, in subordine, dalla domanda di arricchimento senza causa. La Regione, nel controricorso, insisteva invece per la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, richiamando il contenuto dell'art. 133 c.p.a. e la pretesa discrezionalità della pubblica amministrazione nel riconoscere la revisione prezzi.

La decisione

La Corte ha accolto il regolamento preventivo di giurisdizione e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che, ai fini del riparto, fosse decisivo il petitum sostanziale e che la controversia non riguardasse l'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, bensì l'accertamento dell'esistenza di un obbligo contrattuale di pagamento della revisione prezzi inserito negli atti aggiuntivi. La clausola negoziale, letta solo ai fini della giurisdizione, è stata interpretata come predispositiva di un meccanismo determinativo del prezzo, non come riserva di valutazione discrezionale alla Regione. Di conseguenza, la domanda dell'appaltatore è stata qualificata come mera pretesa di adempimento contrattuale, appartenente alla giurisdizione ordinaria; anche la domanda subordinata di indebito arricchimento è stata ritenuta devoluta al giudice ordinario. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice di merito.

Norme richiamate

• art. 380-ter c.p.c.

  visto l'art. 380-ter c.p.c.

  norma processuale richiamata per la trattazione camerale del regolamento preventivo di giurisdizione.

• art. 1218 c.c.

  risarcimento del danno ex articolo 1218 c.c.

  richiamato quale base della domanda di responsabilità contrattuale per mancato pagamento della revisione prezzi.

• art. 2041 c.c.

  richiamato per la domanda subordinata di arricchimento senza causa.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  le controversie: ... 2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo

  la Corte ne limita la portata: la giurisdizione amministrativa esclusiva opera solo se la clausola di revisione preserva un potere discrezionale della pubblica amministrazione; se invece la clausola predetermina un obbligo contrattuale, la controversia spetta al giudice ordinario.

• art. 103 Cost.

  L'articolo 103 Cost. conferisce agli organi di giustizia amministrativa "giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi".

  la giurisdizione esclusiva amministrativa è letta come estensione ai diritti soggettivi in particolari materie, non come eliminazione assoluta della giurisdizione ordinaria.

• art. 33, legge n. 41 del 1986

  Per i lavori relativi ad opere pubbliche ... non è ammessa la facoltà di procedere alla revisione dei prezzi

  viene richiamato quale disciplina sostanziale da applicare per verificare se il contratto e le successive integrazioni avessero durata ultrannuale, presupposto rilevante per la revisione prezzi.

• art. 3, d.l. n. 333 del 1992

  citato dalla resistente come parte della disciplina temporale della revisione prezzi nei contratti pubblici.

• art. 26, comma 3, legge n. 109 del 1994

  citato dalla resistente come ulteriore disciplina temporale degli atti aggiuntivi e della revisione prezzi.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione, il criterio decisivo è il petitum sostanziale: occorre verificare se la pretesa sia fondata sull'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione oppure su un diritto soggettivo derivante da un rapporto contrattuale paritetico.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi non ricomprende automaticamente ogni controversia sul tema: quando la clausola contrattuale predetermina il meccanismo di revisione e la domanda mira solo all'adempimento di un'obbligazione pattuita, la controversia appartiene al giudice ordinario.
• La presenza di una clausola di revisione prezzi va interpretata, ai fini della giurisdizione, per stabilire se la pubblica amministrazione conservi un margine discrezionale di decisione; solo in tal caso sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva.
• Se la pretesa principale è contrattuale, anche la domanda subordinata di indebito arricchimento segue la giurisdizione del giudice ordinario.
• Le Sezioni Unite, quando decidono sulla giurisdizione, possono esaminare l'atto negoziale rilevante per verificare la natura del potere o del diritto dedotto.

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