Sentenza n. 2339/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale aveva dichiarato inefficace la SCIA relativa al trasferimento di un esercizio di vicinato alimentare, poiché il nuovo locale aveva una superficie di vendita di 77 mq, inferiore al minimo di 100 mq previsto dagli artt. 14, comma 2, lett. a), e 16, comma 1, lett. c), della D.A.C. n. 109/2023. La ricorrente sosteneva che fosse illegittimo applicare al trasferimento di un’attività, autorizzata prima dell’entrata in vigore del regolamento, le medesime prescrizioni previste per una nuova apertura. Deduceva inoltre l’irragionevolezza e l’eccessiva gravosità del limite uniforme di 100 mq, ritenuto lesivo della piccola imprenditoria e discriminatorio perché non differenziato in base alle diverse tipologie di esercizi alimentari. Il TAR aveva accolto il ricorso, ravvisando difetto di istruttoria e irragionevolezza della disciplina. Roma Capitale ha appellato tale decisione, deducendo error in iudicando, travisamento dei fatti, violazione del principio di prevalenza della tutela ambientale, violazione degli artt. 9, 41 e 97 Cost., dell’art. 31 d.l. n. 201/2011, della normativa statale e regionale sul commercio, nonché contraddittorietà e incongruità della motivazione. Il Comune ha sostenuto che il limite di 100 mq fosse ragionevole, proporzionato e funzionale alla qualità dell’offerta, alla fruibilità dei locali, al contenimento degli assembramenti e alla tutela del decoro, dell’ambiente urbano e del patrimonio storico-culturale del sito UNESCO. Ha inoltre dedotto che una differenziazione per categorie merceologiche avrebbe potuto determinare disparità di trattamento, poiché la normativa vigente distingue gli esercizi di vicinato sulla base del settore alimentare o non alimentare, non delle singole tipologie di prodotti venduti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello parziale e riformato la sentenza del TAR, respingendo integralmente il ricorso introduttivo della società. Il Collegio ha ritenuto legittimo il potere di Roma Capitale di conformare la disciplina commerciale nelle aree del sito UNESCO in funzione di interessi pubblici quali la tutela dell’ambiente urbano, del decoro, della vivibilità, della sicurezza e del patrimonio storico-artistico. Ha escluso l’irragionevolezza e la sproporzione del limite minimo di 100 mq, considerandolo una misura intermedia rispetto al limite massimo di 250 mq previsto dalla disciplina richiamata e idonea a garantire un’adeguata fruibilità degli spazi da parte di personale e clientela, nonché a contenere gli avventori all’interno dei locali ed evitare assembramenti all’esterno. Ha escluso anche il difetto di istruttoria: l’adozione di un parametro unico per tutti gli esercizi alimentari è stata ritenuta coerente con l’esigenza di evitare discriminazioni tra operatori, non essendo prevista dalla disciplina vigente una differenziazione fondata sulle singole categorie merceologiche. Il richiamo alla relazione dell’amministrazione è stato considerato illustrativo della ratio legis e delle circostanze di fatto notorie relative al pregio del sito UNESCO, non una motivazione postuma del provvedimento. Il limite è stato inoltre ritenuto compatibile con la direttiva 2006/123/CE, poiché giustificato da motivi imperativi di interesse generale, tra cui la tutela dell’ambiente urbano e del patrimonio storico e artistico, e conforme ai requisiti di non discriminazione e proporzionalità. Sono state integralmente compensate le spese del doppio grado per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9 Cost.

  La tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale costituisce un interesse pubblico rilevante nel bilanciamento con l’iniziativa economica privata.

• art. 41 Cost.

  L’iniziativa economica privata può essere conformata per esigenze pubbliche, purché le limitazioni siano ragionevoli e proporzionate.

• art. 97 Cost.

  La disciplina regolamentare deve rispettare i principi di buon andamento e imparzialità; il parametro uniforme di 100 mq è stato ritenuto coerente con tali principi.

• art. 3 Cost.

  Il principio di eguaglianza e ragionevolezza impone di evitare discriminazioni tra situazioni analoghe; l’utilizzo di un unico parametro dimensionale è stato ritenuto funzionale a tale esigenza.

• art. 31 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Attribuisce alle amministrazioni locali il potere di introdurre limiti alle attività commerciali per la tutela della salute, dell’ambiente, dei beni culturali, della sicurezza, del decoro urbano e delle caratteristiche dei centri storici.

• l.r. Lazio n. 22/2019

  Attribuisce ai Comuni competenze di dettaglio nella disciplina del commercio, compresi localizzazione, limiti di insediamento e programmi di salvaguardia e riqualificazione dei centri storici, nel rispetto dei motivi imperativi di interesse generale.

• d.lgs. n. 114/1998

  La classificazione degli esercizi di vicinato è fondata sulla distinzione tra settore alimentare e non alimentare, non sulle singole categorie merceologiche dei prodotti venduti.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Gli Stati membri possono subordinare l'accesso ad un'attività di servizio e il suo esercizio ad un regime di autorizzazione soltanto se sono soddisfatte le condizioni seguenti: a) il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio nei confronti del prestatore; b) la necessità di un regime di autorizzazione deve essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l'obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva.

  Le limitazioni all’esercizio dell’attività economica sono ammissibili se non discriminatorie, giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionate, cioè non sostituibili con misure meno restrittive.

• d.lgs. n. 59/2010

  Ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva 2006/123/CE sui servizi.

• art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44/2021

  È richiamato quale parametro normativo di riferimento per la valutazione della proporzionalità del limite dimensionale.

• art. 5 D.A.C. n. 109/2023

  È richiamato insieme alla disciplina regionale e alla previsione del limite massimo di 250 mq quale parametro per valutare la congruità del limite minimo di 100 mq.

Massime di principio

• Le amministrazioni locali possono conformare l’esercizio delle attività commerciali in specifiche aree urbane di particolare pregio storico, culturale o ambientale mediante limiti dimensionali e altri requisiti, quando tali misure siano funzionali alla tutela di motivi imperativi di interesse generale, quali ambiente urbano, decoro, vivibilità e patrimonio storico-artistico.
• Un limite uniforme di superficie minima per gli esercizi di vicinato alimentare può ritenersi ragionevole e proporzionato quando sia collegato alla fruibilità degli spazi, alla qualità del servizio e al contenimento degli assembramenti, e sia collocato entro i parametri dimensionali massimi previsti dalla normativa di settore.
• L’assenza di una differenziazione del limite dimensionale in base alle singole tipologie merceologiche non determina di per sé irragionevolezza o disparità di trattamento se la normativa di settore distingue gli esercizi di vicinato principalmente tra settore alimentare e non alimentare e l’uniformità del parametro è finalizzata a evitare ulteriori discriminazioni tra operatori.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte regolamentari di conformazione delle attività economiche verifica la ragionevolezza, la proporzionalità e la non arbitrarietà della misura rispetto alla finalità perseguita, senza sostituire le valutazioni dell’amministrazione quando risultino coerenti con il quadro normativo e adeguatamente giustificate.
• Le argomentazioni contenute in una relazione dell’amministrazione prodotta in giudizio non costituiscono motivazione postuma quando si limitano a illustrare la ratio già desumibile dalla disciplina impugnata e si riferiscono a circostanze di fatto notorie o di comune esperienza.

Come è indicizzato