Sentenza n. 18/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La gara aveva a oggetto l'affidamento quinquennale del servizio di raccolta, trasporto e conferimento dei rifiuti e dei servizi complementari di igiene urbana. Il disciplinare distingueva l'importo dei servizi, i costi della manodopera e gli oneri per la sicurezza, stabilendo che i costi della manodopera non fossero soggetti a ribasso e fossero scorporati dall'importo assoggettato al ribasso; prevedeva inoltre che il ribasso complessivo comprendesse quello sui servizi e l'eventuale minore costo della manodopera dichiarato. Il RTI primo classificato aveva offerto un ribasso del 36,65% sull'importo dei servizi e indicato costi della manodopera superiori a quelli stimati dalla stazione appaltante. L'amministrazione aveva invece calcolato il valore dell'offerta applicando il ribasso all'intero importo a base di gara, compresi i costi della manodopera, revocando la precedente aggiudicazione e avviando la verifica di anomalia su un importo inferiore ai costi della manodopera dichiarati dall'offerente. Il RTI deduceva l'illegittimità dell'esclusione per erronea interpretazione della lex specialis e dell'art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023, erronea determinazione dell'importo offerto, impossibilità materiale di giustificare l'importo richiesto, mancato ricorso al soccorso procedimentale, violazione del favor partecipationis e difetto di motivazione, avendo la stazione appaltante affermato che non erano state fornite giustificazioni benché il concorrente avesse dichiarato la disponibilità a giustificare l'importo correttamente determinato. Nel corso del giudizio, in esecuzione della tutela cautelare, la stazione appaltante aveva riamesso il RTI, svolto una nuova verifica con esito positivo e disposto una nuova aggiudicazione, sottoposta a condizione risolutiva.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l'esclusione, il verbale di congruità e la nota di avvio della verifica. Pur richiamando l'orientamento del Consiglio di Stato secondo cui l'art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 impone di indicare separatamente i costi della manodopera, senza necessariamente sottrarli al ribasso, il Collegio ha ritenuto decisivo il contenuto concreto della lex specialis. Le clausole del disciplinare, lette unitariamente, rendevano ragionevole per un operatore medio applicare il ribasso soltanto all'importo dei servizi, lasciando separati e non ribassati i costi della manodopera. Il RTI si era quindi conformato alla disciplina di gara, dichiarando peraltro costi della manodopera superiori alla stima della stazione appaltante, dato incompatibile con l'interpretazione secondo cui il ribasso sarebbe stato applicato anche a tale voce. La stazione appaltante aveva inoltre erroneamente sottoposto a verifica un importo di € 5.008.421,46, diverso da quello effettivamente offerto, pari a € 6.698.968,92, e inferiore ai costi della manodopera dichiarati, rendendo impossibile una giustificazione coerente senza ipotizzare l'esecuzione in perdita. Anche in presenza di dubbi interpretativi, l'amministrazione avrebbe dovuto chiedere chiarimenti mediante soccorso procedimentale, anziché escludere il concorrente. È stato ravvisato anche un difetto di motivazione, poiché il RTI non aveva omesso ogni giustificazione, ma aveva contestato l'importo erroneamente individuato e offerto di produrre i giustificativi relativi all'importo corretto. L'esito positivo della riedizione della verifica ha confermato la congruità originaria dell'offerta. Il TAR ha quindi confermato l'aggiudicazione disposta con la Determina n. 374 del 28 ottobre 2025, condannando la CUC alle spese di lite per € 3.000 oltre accessori, compensando le spese nei confronti della controinteressata e disponendo il rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  La disposizione impone l'individuazione e l'indicazione separata dei costi della manodopera; la loro eventuale sottoposizione al ribasso deve essere coordinata con la lex specialis, che nel caso concreto li aveva espressamente qualificati come non soggetti a ribasso.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  In presenza di ambiguità sull'effettiva portata dell'offerta economica, la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare il soccorso procedimentale per acquisire chiarimenti, senza consentire la modifica dell'offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia deve riguardare l'importo effettivamente offerto e non un importo erroneamente determinato dalla stazione appaltante.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato nella domanda per la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro; il TAR ha definito la controversia confermando l'aggiudicazione, senza adottare nel dispositivo una specifica pronuncia sul subentro.

• art. 13 d.P.R. 115/2002

  Il contributo unificato è stato posto a carico della parte soccombente mediante disposizione di rimborso in favore della ricorrente.

Massime di principio

• Nelle gare pubbliche, l'interpretazione dell'art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 deve essere coordinata con il contenuto concreto della lex specialis: quando il disciplinare stabilisce espressamente che i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso e sono scorporati dall'importo ribassabile, il concorrente può legittimamente applicare il ribasso alla sola componente dei servizi o dei lavori soggetta a ribasso.
• Quando la lex specialis contiene clausole ambigue o potenzialmente contraddittorie sulla determinazione dell'importo ribassabile, deve essere preferita, ove plausibile, l'interpretazione favorevole alla più ampia partecipazione e non può disporsi l'esclusione senza previamente acquisire chiarimenti sull'effettiva volontà negoziale dell'offerente.
• La verifica di anomalia deve essere svolta sull'importo effettivamente risultante dall'offerta e non su un valore erroneamente calcolato dalla stazione appaltante; è illegittima l'esclusione fondata sulla mancata giustificazione di un importo diverso da quello offerto.
• La dichiarazione di costi della manodopera superiori alla stima della stazione appaltante costituisce un elemento rilevante per ricostruire la volontà dell'offerente e può escludere che il ribasso sia stato applicato anche ai costi della manodopera.
• Il soccorso procedimentale è doveroso quando occorra chiarire l'effettiva portata di un'offerta già formulata in presenza di ambiguità della lex specialis, purché il chiarimento non comporti una modifica sostanziale dell'offerta economica.

Come è indicizzato