Sentenza n. 1926/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava la decorrenza dell’adeguamento dei prezzi relativi ai servizi ausiliari e complementari previsti da una convenzione quadro per servizi di pulizia. L’impresa sosteneva che l’aumento del costo della manodopera derivante dal CCNL Multiservizi stipulato l’8 giugno 2021 dovesse essere riconosciuto dal luglio 2021, anche prima della pubblicazione delle tabelle ministeriali del giugno 2022. Deduceva l’erronea interpretazione degli artt. 17 e 18 del disciplinare di gara, nonché il difetto di motivazione della determinazione amministrativa. La stazione appaltante proponeva appello incidentale, contestando la mancata dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica alle amministrazioni contraenti, titolari di un interesse contrario all’aumento retroattivo dei corrispettivi; deduceva inoltre il difetto di interesse dell’impresa per mancata prova dell’effettiva attivazione di servizi ausiliari nel periodo controverso, l’erronea interpretazione dell’art. 15 della convenzione e il difetto di motivazione della sentenza del TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello incidentale e rigetta quello principale, confermando la sentenza del TAR con diversa motivazione. In primo luogo, rileva che le amministrazioni contraenti, agevolmente individuabili attraverso gli ordinativi di fornitura, erano controinteressate in senso sostanziale e formale: avrebbero subito un maggior esborso in caso di riconoscimento retroattivo dell’adeguamento. La mancata notifica del ricorso ad almeno uno di tali soggetti determina l’inammissibilità del ricorso di primo grado ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. In secondo luogo, l’impresa non ha dimostrato neppure l’effettiva attivazione di servizi ausiliari o complementari nel periodo luglio 2021-giugno 2022. Le dichiarazioni prodotte attestavano soltanto l’applicazione delle nuove retribuzioni, senza indicare gli enti presso i quali i servizi erano stati eseguiti; mancava quindi la prova, anche minima, della lesività concreta dell’atto e dell’interesse attuale a ricorrere. Nel merito, il Collegio interpreta l’art. 15 della convenzione nel senso che tutti i prezzi, inclusi quelli dei servizi ausiliari, restano invariati per i primi dodici mesi. Dopo tale periodo, l’adeguamento può essere disposto in presenza di variazioni dei costi standard, compreso il costo della manodopera, o, in via subordinata, sulla base dell’indice FOI. Nel caso concreto, per effetto dell’autovincolo risultante dalla determinazione impugnata e dall’interpretazione sistematica della lex specialis, anche gli aumenti derivanti dal nuovo CCNL e dalle tabelle ministeriali potevano integrare i presupposti della revisione, ma non potevano derogare al congelamento annuale dei prezzi. Pertanto, l’aumento richiesto per il primo anno di efficacia della convenzione non era praticabile, indipendentemente dal fatto che il dies a quo fosse individuato nella stipula del CCNL o nella pubblicazione delle tabelle. Le spese sono poste a carico dell’impresa, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il gravame deve essere notificato ad almeno uno dei controinteressati.

  La mancata notifica del ricorso ad almeno uno dei soggetti controinteressati comporta l’inammissibilità del ricorso. Le amministrazioni contraenti erano controinteressate perché agevolmente individuabili e portatrici di un interesse concreto alla conservazione dell’atto che limitava l’aumento dei corrispettivi.

• art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a.

  Il giudice richiama la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla revisione dei prezzi nei contratti pubblici.

• art. 106, comma 1, lettera a), d.lgs. 50/2016

  I contratti di appalto possono essere modificati se le modifiche sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili.

  Nel regime del d.lgs. 50/2016 la revisione dei prezzi deve trovare fondamento in una clausola della lex specialis chiara e inequivocabile; non opera un meccanismo revisionale legale generale.

• art. 213, comma 3, lettera h-bis), d.lgs. 50/2016

  Le linee guida sui costi standard costituiscono il parametro principale per l’adeguamento dei prezzi previsto dalla convenzione; in loro assenza opera in via subordinata l’indice FOI.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione riguarda il piano procedimentale e non supplisce alla carenza, sul piano processuale, della prova dell’interesse concreto e attuale a ricorrere.

• art. 1363 c.c.

  Le clausole della convenzione e della disciplina di gara devono essere interpretate sistematicamente, considerando il contenuto complessivo della regolazione contrattuale.

• art. 1366 c.c.

  L’interpretazione della disciplina contrattuale deve avvenire secondo buona fede.

Massime di principio

• Quando una convenzione quadro prevede che i prezzi restino fissi per i primi dodici mesi, il congelamento si applica a tutti i servizi contemplati dalla convenzione, inclusi i servizi ausiliari e complementari, salvo un’espressa previsione derogatoria.
• Gli aumenti del costo della manodopera derivanti da un nuovo contratto collettivo o dalle successive tabelle ministeriali possono integrare, se previsto dalla disciplina di gara o dall’autovincolo dell’amministrazione, i presupposti per la revisione dei prezzi, ma non derogano al periodo di immutabilità temporanea stabilito dalla convenzione in assenza di una norma o clausola espressa in tal senso.
• Nelle controversie sull’adeguamento dei corrispettivi di contratti esecutivi di una convenzione quadro, le amministrazioni contraenti che devono pagare i corrispettivi sono controinteressate quando siano individuabili e abbiano un interesse concreto alla conservazione dell’atto che limita l’aumento dei prezzi; il ricorso deve quindi essere notificato ad almeno una di esse.
• L’interesse a impugnare un atto che nega o limita la revisione dei prezzi richiede la dimostrazione, almeno mediante un principio di prova, che nel periodo controverso siano stati effettivamente eseguiti i servizi cui si riferisce l’adeguamento richiesto.
• La qualificazione di un intervento amministrativo come revisione o adeguamento dei prezzi, non specificamente contestata nel giudizio, non può essere successivamente sostituita dalla parte con la diversa qualificazione di mera riquantificazione del prezzo.
• L’introduzione di un nuovo CCNL, di per sé, non costituisce una circostanza eccezionale idonea a fondare automaticamente la revisione dei prezzi offerti in gara; occorre verificare la disciplina della lex specialis e le eventuali clausole di congelamento o revisione.

Come è indicizzato