Sentenza n. 1103/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica contro l'ordinanza sindacale; a seguito dell'opposizione del Comune, si sono costituiti in giudizio ai sensi dell'art. 48 c.p.a. insistendo per l'annullamento. Hanno sostenuto: l'incompetenza del Sindaco, ritenendo che la strada fosse privata e non vicinale a uso pubblico; l'inesistenza di un diritto pubblico di transito e la non coincidenza tra la strada di loro proprietà e la strada vicinale storicamente denominata con il nome dell'area vicina; l'erroneità dell'istruttoria e dei presupposti fattuali dell'ordinanza, inclusa la pretesa deviazione della strada vicinale in occasione della realizzazione di un complesso sportivo; la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; la violazione dell'art. 21-ter l. 241/1990 per mancata previa diffida all'esecuzione coattiva; la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, in ragione del termine di soli sette giorni; il contrasto con un precedente titolo autorizzatorio relativo alla chiusura dell'accesso carraio; la contraddittorietà dei dati catastali riportati nell'ordinanza. I ricorrenti hanno dedotto che il tracciato, originariamente un sentiero, sarebbe stato sistemato e ampliato da loro per le esigenze dell'azienda agricola, che sarebbe stato utilizzato prevalentemente da mezzi agricoli e soggetti autorizzati e che il transito pubblico, ove esistente, sarebbe stato soltanto ciclopedonale e sporadico.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Quanto alla competenza, ha ritenuto che il difetto debba essere valutato in astratto: poiché l'ordinanza si configura come provvedimento di regolazione della circolazione su una strada qualificata nell'atto come vicinale, la competenza del Sindaco è radicata dall'art. 6, comma 5, lett. d), del Codice della strada; la questione sostanziale sulla natura pubblica della strada riguarda il merito e non la competenza. Nel merito, il Collegio ha ritenuto plausibile e adeguatamente comprovata la ricostruzione comunale secondo cui il tratto controverso costituisce la deviazione e l'ampliamento dell'originario percorso della strada vicinale, realizzati nell'ambito della convenzione urbanistica relativa al complesso sportivo. La tavola allegata al permesso di costruire e alla convenzione evidenziava la deviazione e l'ampliamento del tracciato; inoltre, l'atto di acquisto dei ricorrenti richiamava la convenzione, dichiarata conosciuta e accettata. Ha avuto rilievo anche la relazione del 7 giugno 2018 predisposta dai ricorrenti, nella quale la strada era definita privata a uso pubblico e indicata come percorso utilizzato dalla comunità, oltre che per l'accesso ai vigneti. Il TAR ha quindi ritenuto integrati gli indici della strada vicinale a uso pubblico: passaggio esercitato da una collettività territorialmente individuata, idoneità a soddisfare esigenze generali e collegamento con la viabilità pubblica, nonché un titolo idoneo, individuato negli atti urbanistici e nel riconoscimento della funzione pubblica. La censura sulla mancata comunicazione di avvio è stata respinta perché l'ordinanza è stata ritenuta vincolata e, ai sensi dell'art. 21-octies l. 241/1990, la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto. Il mancato invio della diffida non vizia l'ordinanza, poiché la diffida attiene alla successiva fase dell'esecuzione coattiva. Il termine di sette giorni è stato ritenuto proporzionato alla materiale rimozione di un cilindro in calcestruzzo di circa due metri e di una catena, tenuto conto dell'interesse pubblico alla circolazione e dell'eventuale transito dei mezzi di soccorso. L'errore relativo a un mappale è stato qualificato come innocuo lapsus calami, poiché il mappale corretto risultava dalla motivazione e non poteva generare incertezza sull'opera da rimuovere. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità anche fattuale della controversia.

Norme richiamate

• art. 48 c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione davanti al TAR del giudizio introdotto con ricorso straordinario a seguito dell'opposizione dell'amministrazione resistente.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali.

  È richiamato quale base generale del potere di adottare provvedimenti di regolamentazione della circolazione.

• art. 6, comma 5, lett. d), d.lgs. 285/1992

  Attribuisce al Sindaco la competenza ad adottare ordinanze di regolamentazione della circolazione sulle strade vicinali; la competenza è stata ritenuta sussistente in astratto in relazione alla natura del provvedimento adottato.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento non ha comportato l'illegittimità dell'ordinanza, poiché il provvedimento è stato ritenuto vincolato e non suscettibile di diverso contenuto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il vizio procedimentale derivante dall'omessa partecipazione non comporta l'annullamento quando, trattandosi di attività vincolata, sia evidente che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-ter l. 241/1990

  L'obbligo di diffida riguarda la fase dell'esecuzione coattiva e non deve necessariamente essere contenuto nell'ordinanza; la sua omissione non vizia retroattivamente il provvedimento presupposto.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito delle memorie in vista dell'udienza pubblica.

Massime di principio

• Il difetto di competenza dell'organo che adotta un'ordinanza di regolamentazione della circolazione deve essere valutato in astratto, sulla base della qualificazione e della funzione del provvedimento adottato; la contestazione sostanziale circa la natura pubblica o privata della strada attiene al merito della controversia e non, di per sé, alla competenza dell'organo.
• Una strada può essere qualificata come vicinale a uso pubblico quando risultino, anche in via concorrente, il collegamento con la rete viaria pubblica, l'idoneità a soddisfare esigenze generali, l'effettiva percorrenza da parte di una collettività territorialmente individuata e un titolo idoneo a sorreggere il diritto di uso pubblico, costituito anche da atti urbanistici, dalla protrazione dell'uso o dal riconoscimento della funzione pubblica.
• Quando l'amministrazione adotta un provvedimento vincolato di ripristino della circolazione su una strada a uso pubblico, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullabilità se è evidente che la partecipazione dell'interessato non avrebbe potuto condurre a un contenuto diverso dell'atto.
• La diffida prevista per l'esecuzione coattiva attiene alla fase esecutiva e non costituisce necessariamente un elemento dell'ordinanza presupposta; la sua omissione non determina l'illegittimità retroattiva dell'ordine di ripristino.
• La congruità del termine assegnato per eseguire un ordine di rimozione deve essere valutata principalmente in rapporto al tempo materialmente necessario per adempiere e agli interessi pubblici coinvolti, non soltanto in relazione al tempo utile al destinatario per valutare la legittimità dell'ordine.
• L'indicazione catastale erronea non invalida il provvedimento quando l'errore sia riconoscibile come mero lapsus calami e gli altri elementi dell'atto, in particolare la motivazione, consentano di individuare senza incertezza il bene e l'intervento oggetto dell'ordine.

Come è indicizzato