Sentenza n. 9860/2025 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 222 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 1, commi 65 e 67, della l. 266/2005, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, erroneità dei presupposti, incongruità manifesta e sviamento. Hanno sostenuto che gli incarichi legali, in particolare il singolo incarico di patrocinio, costituiscano contratti d’opera intellettuale estranei al Codice dei contratti pubblici e, quindi, sottratti alla vigilanza ANAC, agli obblighi di acquisizione del CIG, di contribuzione e di tracciabilità. È stata inoltre dedotta la violazione dell’art. 1 della l. 241/1990, dell’art. 56 del d.lgs. 36/2023, della direttiva 2014/24/UE e del divieto di gold plating, assumendo che la delibera introducesse aggravamenti procedimentali non consentiti. Infine, i ricorrenti hanno lamentato la violazione della l. 247/2012 e degli artt. 24, 97, 98 e 113 Cost., sostenendo che l’ANAC non avrebbe adeguatamente considerato la specialità dell’ordinamento forense e avrebbe ostacolato l’esercizio dell’attività professionale e la tutela giurisdizionale. Il TAR ha previamente riconosciuto la legittimazione dell’associazione, quale ente esponenziale di interessi collettivi, e l’interesse concreto e attuale all’impugnazione.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato ammissibile ma respinto nel merito. Il TAR ha ritenuto che il d.lgs. 36/2023 qualifichi i servizi legali come contratti pubblici anche quando siano esclusi dalle procedure di evidenza pubblica. L’esclusione prevista dall’art. 56 riguarda la gara e le relative regole, non la natura pubblica del contratto né gli obblighi di trasparenza, tracciabilità e vigilanza. Per il singolo incarico di patrocinio, riconducibile a una prestazione d’opera intellettuale e affidabile direttamente, restano applicabili i principi di accesso al mercato, imparzialità, pubblicità, trasparenza, concorrenza e proporzionalità; per i servizi legali continuativi, complessi e organizzati trovano applicazione procedure competitive semplificate ai sensi dell’art. 127 del Codice. L’art. 222, comma 3, del d.lgs. 36/2023 attribuisce espressamente all’ANAC la vigilanza anche sui contratti esclusi. Ne conseguono la legittimità degli obblighi di acquisizione del CIG, comunicazione dei dati e pagamento del contributo ANAC, quest’ultimo qualificato come corrispettivo dell’attività di vigilanza e non come obbligo fiscale, in base all’art. 1, comma 67, della l. 266/2005, la cui vigenza è confermata dall’art. 222, comma 12, del Codice. Gli obblighi di tracciabilità derivano inoltre dall’art. 3 della l. 136/2010 e quelli di pubblicità e trasparenza dagli artt. 23 e 28 del d.lgs. 36/2023. Il TAR ha escluso la violazione del divieto di gold plating, rilevando che l’ANAC aveva previsto modalità semplificate di acquisizione del CIG tramite la piattaforma digitale. Ha inoltre ritenuto che la specialità dell’ordinamento forense non possa sottrarre gli affidamenti finanziati con risorse pubbliche ai principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento, monitoraggio e tracciabilità. Le spese sono state compensate per la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 222, comma 3, d.lgs. 36/2023

  l’ANAC… vigila sui contratti pubblici… nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del Codice

  La vigilanza ANAC comprende anche i contratti esclusi dall’applicazione delle regole codicistiche di evidenza pubblica.

• art. 222, comma 12, d.lgs. 36/2023

  Conferma la vigenza dell’art. 1, comma 67, della l. 266/2005 in materia di contribuzione dovuta all’ANAC.

• art. 56 d.lgs. 36/2023

  L’esclusione dei servizi legali riguarda le procedure di evidenza pubblica, ma non elimina la natura pubblica del contratto né gli obblighi di vigilanza, trasparenza e tracciabilità.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Ai contratti esclusi si applicano, nei casi previsti, i principi generali del Codice, inclusi concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti… favoriscono… l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità

  Impone il rispetto dei principi di accesso al mercato anche per gli affidamenti esclusi dalle procedure ordinarie di gara.

• art. 127 d.lgs. 36/2023

  Prevede procedure competitive semplificate o alleggerite per i servizi legali organizzati e continuativi rientranti nell’ambito considerato dalla norma.

• art. 1, commi 65 e 67, l. 266/2005

  Attribuisce all’ANAC autonomia organizzativa e finanziaria e il potere di determinare annualmente i contributi dovuti dai soggetti pubblici e privati sottoposti alla sua vigilanza, quale corrispettivo dell’attività di funzionamento e vigilanza.

• art. 3 l. 136/2010

  tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici

  Assoggetta alla tracciabilità i movimenti finanziari relativi a servizi e forniture pubblici indipendentemente dalla specifica disciplina dell’affidamento; l’acquisizione del CIG costituisce modalità di adempimento.

• art. 23 d.lgs. 36/2023

  Attribuisce all’ANAC la gestione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici, funzionale agli obblighi di pubblicità e trasparenza.

• art. 28, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Prevede che i dati trasmessi alla BDNCP assicurino la trasparenza dei contratti pubblici senza distinguere, per tale finalità, tra contratti inclusi ed esclusi dal Codice.

• art. 222, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Attribuisce all’ANAC un potere sanzionatorio per l’omessa o inesatta trasmissione delle informazioni richieste.

• art. 1 l. 241/1990

  È richiamato dai ricorrenti in relazione ai principi generali dell’azione amministrativa, ma la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 35, comma 1, lett. s), l. 247/2012

  Rileva ai fini del riconoscimento dell’associazione ricorrente quale associazione specialistica maggiormente rappresentativa.

Massime di principio

• L’esclusione dei servizi legali dall’ambito delle procedure di evidenza pubblica non esclude la loro qualificazione come contratti pubblici né li sottrae, per ciò solo, agli obblighi di trasparenza, tracciabilità e vigilanza dell’ANAC.
• Il singolo incarico di patrocinio legale può essere affidato direttamente in ragione della natura fiduciaria e della prevalente attività intellettuale, ma l’amministrazione deve comunque rispettare i principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, concorrenza, non discriminazione, proporzionalità e accesso al mercato.
• Quando il servizio legale è continuativo, complesso e organizzato, con un’autonoma organizzazione dei mezzi e gestione a rischio del prestatore, esso assume natura di appalto di servizi e deve essere affidato mediante le procedure competitive semplificate previste dal Codice dei contratti pubblici.
• L’ANAC è legittimata a imporre l’acquisizione del CIG, la comunicazione dei dati e il pagamento del contributo anche per i contratti esclusi dal Codice, poiché l’art. 222, comma 3, del d.lgs. 36/2023 estende la vigilanza dell’Autorità a tali contratti e l’art. 1, comma 67, della l. 266/2005 consente di porre a carico dei soggetti vigilati il contributo destinato al funzionamento dell’Autorità.
• Gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari si applicano agli affidamenti di servizi pubblici anche quando siano esclusi dalle procedure ordinarie del Codice; l’utilizzo di risorse pubbliche è sufficiente a giustificare la tracciabilità e l’acquisizione del CIG.
• La specialità dell’ordinamento forense non prevale sui principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento, monitoraggio e tracciabilità della spesa pubblica relativi all’affidamento di incarichi legali da parte delle amministrazioni.

Come è indicizzato