Sentenza n. 479/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, affidatario della progettazione esecutiva e dell'esecuzione di lavori ferroviari, ha impugnato l'Ordine di Servizio Italferr n. 249/2024 e gli atti ministeriali richiamati, chiedendo l'applicazione dell'adeguamento prezzi previsto dall'art. 26 d.l. 50/2022 e, in subordine, l'accertamento del diritto alla revisione prezzi ex art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, con inserimento della relativa clausola nella convenzione. Con il primo motivo ha dedotto violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione dell'art. 26 d.l. 50/2022, dei regolamenti UE 2021/240 e 2021/241 e dei decreti ministeriali applicabili, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti e sviamento, sostenendo che l'accesso al Fondo per le opere indifferibili non avrebbe escluso l'adeguamento straordinario dei prezzi e che il diniego avrebbe compromesso l'equilibrio economico dell'appalto. Con il secondo motivo ha lamentato la mancata previsione nella convenzione della clausola revisionale obbligatoria prevista dall'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, in contrasto con l'invariabilità del prezzo prevista dall'art. 9.1 della convenzione e con la sola clausola di compensazione per il caro materiali prevista dall'art. 9.2. Ha chiesto l'eterointegrazione del contratto ai sensi dell'art. 1339 c.c. e la declaratoria di nullità delle clausole difformi ex art. 1419 c.c. RFI ha eccepito il difetto di giurisdizione, la tardività della contestazione per mancata impugnazione degli atti di gara e la violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a., sostenendo inoltre l'inapplicabilità della revisione prezzi agli appalti che avevano avuto accesso al Fondo per le opere indifferibili e l'impossibilità di eterointegrare il contratto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, sulla domanda relativa all'adeguamento automatico dei prezzi ex art. 26 d.l. 50/2022. Tale meccanismo è fondato su prezzari regionali aggiornati e su parametri oggettivi e vincolanti, senza margini di discrezionalità amministrativa sull'an o sul quantum; la controversia riguarda quindi l'esecuzione di obbligazioni contrattuali e una posizione di diritto soggettivo. Il TAR ha invece riconosciuto la propria giurisdizione sulla domanda relativa alla clausola revisionale ex art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, poiché tale disposizione rinvia all'art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016 e lascia alla stazione appaltante un margine valutativo nella conformazione della clausola, configurando un potere pubblicistico anche dopo la stipula della convenzione. La domanda relativa al periodo dal 1° gennaio 2026 alla fine dei lavori è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in seguito alla dichiarazione del ricorrente collegata alla nuova disciplina della legge di bilancio 2026. È stata respinta l'eccezione di tardività per mancata impugnazione degli atti di gara: l'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 è norma imperativa e la clausola revisionale può operare mediante eterointegrazione ex art. 1339 c.c., senza necessità di impugnare preventivamente il bando o la lex specialis. Nel merito, il ricorso è stato accolto per il periodo 2023-2025. Il TAR ha ritenuto che l'obbligo di inserire la clausola revisionale riguardasse anche gli appalti di lavori e che RFI avesse operato contra legem prevedendo soltanto la compensazione per il caro materiali e l'invariabilità del prezzo. È stato dichiarato il diritto del consorzio alla revisione prezzi sino al 31 dicembre 2025, l'obbligo di RFI di inserire la clausola nella convenzione e la nullità delle clausole negoziali difformi, con sostituzione automatica ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 50/2022

  Prevede un meccanismo straordinario di adeguamento dei prezzi fondato sui prezzari regionali aggiornati; poiché il meccanismo è automatico e parametrato a criteri oggettivi, la relativa controversia attiene a un diritto soggettivo e spetta alla giurisdizione ordinaria.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, conv. dalla l. 25/2022

  è obbligatorio l'inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall'articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del codice dei contratti pubblici

  Impone alle stazioni appaltanti l'inserimento della clausola revisionale nei documenti di gara, senza distinguere tra appalti di lavori, servizi e forniture; la previsione ha natura imperativa e opera anche mediante eterointegrazione del contratto.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  Costituisce il parametro normativo cui rinvia l'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 e consente alla stazione appaltante un margine valutativo nella definizione del contenuto della clausola revisionale.

• art. 1339 c.c.

  Consente la sostituzione automatica delle clausole contrattuali difformi con la disciplina imperativa prevista dalla legge.

• art. 1419 c.c.

  Determina la nullità delle clausole negoziali incompatibili con la norma imperativa sulla revisione prezzi.

• art. 133, comma 1, lett. e.2), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie in materia di revisione dei prezzi dei contratti pubblici quando venga in rilievo l'esercizio di un potere pubblicistico; il riparto concreto dipende dalla natura vincolata o discrezionale del meccanismo applicabile.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Impone la declaratoria di improcedibilità quando, nel corso del giudizio, sopravviene il difetto di interesse alla decisione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Non impedisce una pronuncia che accerti l'inadempimento dell'obbligo imperativo e ordini il ripristino della legalità mediante inserimento della clausola, quando il giudice non sia chiamato a sostituirsi all'amministrazione nella definizione discrezionale del suo contenuto.

Massime di principio

• La controversia sull'adeguamento prezzi previsto dall'art. 26 d.l. 50/2022 appartiene alla giurisdizione ordinaria quando il meccanismo opera automaticamente sulla base di prezzari regionali e di parametri oggettivi e vincolanti, senza alcun margine di discrezionalità amministrativa sull'an o sul quantum della prestazione.
• La controversia sulla revisione prezzi appartiene alla giurisdizione amministrativa esclusiva quando la disciplina applicabile attribuisce alla stazione appaltante un potere valutativo sull'an o sul contenuto dell'adeguamento, anche se la controversia insorge dopo la stipulazione del contratto.
• L'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 costituisce norma imperativa che impone l'inserimento della clausola di revisione prezzi nei documenti di gara relativi alle procedure comprese nel suo ambito temporale e oggettivo, anche per gli appalti di lavori.
• La mancata impugnazione del bando o della lex specialis non preclude la domanda diretta a ottenere l'inserimento della clausola revisionale obbligatoria, poiché la norma imperativa può operare mediante eterointegrazione del contratto ai sensi dell'art. 1339 c.c.
• Le clausole contrattuali che prevedono l'invariabilità del prezzo o che comunque si pongono in contrasto con la clausola revisionale imposta dalla legge sono nulle e devono essere sostituite automaticamente dalla disciplina imperativa.
• L'accertamento dell'obbligo di inserire una clausola revisionale imposta dalla legge non viola il divieto di sostituzione del giudice all'amministrazione quando la domanda mira soltanto a ripristinare la legalità violata e non chiede al giudice di determinare discrezionalmente il contenuto puntuale della clausola.

Come è indicizzato